El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP) lanzó una apuesta arriesgada. Contemplar la creación de un banco -o banquillo- de Directivos públicos profesionales. Se deseaba profesionalizar la función directiva en la Administración pública, pero el legislador terminó en espantada pues no reguló la duración del ejercicio de sus funciones, ni las causas por las que cesarán, ni sus condiciones de empleo, derechos y deberes (salvo su evaluación periódica), ni régimen disciplinario.
Ante esta laguna normativa deliberada, el art.13 del propio EBEP optó por remitir el contenido a su desarrollo normativo, en los siguientes términos: «El Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición».
Pues bien, numerosos entes locales se cansaron de esperar la regulación estatal o autonómica que ofreciese un paraguas normativo que les permitiese organizar sus directivos locales. Y dieron un paso al frente: si el Estado y la Comunidad Autónoma seguían la política del avestruz, sin regular esa figura del Directivo público, ellos mismos lo regularían. Al fin y al cabo la autonomía local tiene brillo propio y no puede esperar.
Es el caso de la Diputación de Cáceres que aprobó un reglamento de directivos propio, cuya legalidad acabó enjuiciada en el Tribunal Supremo por la STS de 17 de diciembre de 2019 (rec. 2145/2017), quien da respuesta a la siguiente cuestión de interés casacional, sustancialmente consistente en determinar «Si entra dentro de las competencias de los entes locales y, en particular, de las Diputaciones Provinciales la regulación de su personal directivo».
La respuesta la da Sentencia comentada:
Primero deja claro que el EBEP ni quiso congelar el rango normativo contemplando una reserva de ley para el régimen del directivo público, pero tampoco degradarlo para que cada ente local hiciese de su capa un sayo.
Afirma el Supremo reconociendo que existe un enorme vacío normativo:
Es evidente que, fueran las que fueran las razones a las que se ha debido, no hay en este artículo una reserva de Ley del Estado ni de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, es igualmente, manifiesto que tampoco se encuentra en él ninguna atribución a los entes locales y sí al Estado, concretamente al Gobierno, y a las Comunidades Autónomas para regular el régimen jurídico específico de este personal directivo y los criterios para determinar su condición dentro del respeto a los principios enunciados por el propio precepto.
Además insiste en las razones para garantizar la necesaria homogeneidad del régimen, frente a la dispersión por cada uno de los más de 8000 ayuntamientos y 38 diputaciones provinciales:
Por otro lado, la existencia en el Estatuto Básico de previsiones expresas sobre el personal directivo y esa habilitación normativa al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, ponen de relieve la importancia que el legislador estatal otorga a que ese régimen esté dotado de suficiente homogeneidad. De ahí que tenga su sentido que limite la atribución de dicha facultad al Gobierno y a las Comunidades Autónomas. No sólo no es irrazonable esa decisión legislativa sino plenamente coherente con el objetivo de dotar a la regulación del personal directivo de las Administraciones Públicas, también del de las corporaciones locales, de la homogeneidad precisa a partir de los criterios sentados expresamente por el artículo 13.
E insiste en la necesaria vocación del EBEP de repartir la materia entre Estado y Comunidades Autónomas:
Se comprende, pues, la importancia que tiene la habilitación del artículo 13 al Gobierno y a las Comunidades Autónomas a fin de colmar los amplios espacios que el Estatuto no afronta, complementándolo con una ordenación coherente. Además, cabe decir que responde al planteamiento de este texto legal –establecer las bases de la legislación sobre el empleo público– que se encomiende esa ordenación al Estado y a las Comunidades Autónomas la integración del régimen jurídico del personal directivo, a fin de completar las determinaciones básicas.
Finalmente rechaza el esfuerzo local para reivindicar competencia sobre la materia:
Por otro lado, hay que decir que la autonomía garantizada constitucionalmente, al igual que las potestades del artículo 4.1 a) –reglamentaria y de autoorganización– no son, por sí solas, título suficiente para ejercer cualquier tipo de competencia regulatoria, pues no pueden utilizarse en contra de previsiones legales específicas ya que la Ley delimita una y otra.
En definitiva, el Supremo concluye fijando doctrina casacional en el sentido de que «el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público atribuye su desarrollo al Gobierno y a las Comunidades Autónomas.»
O lo que es lo mismo, que no existe una competencia implícita en los entes locales para regular la materia sin antes contar con el régimen estatal o autonómico.
Es preciso reseñar que existe dos interesantísimos votos particulares, de Maria del Pilar Teso Gamella y Jorge Rodriguez-Zapata Perez, los cuales se apoyan en la posición competencial de la Ley de Bases de Régimen Local, así como en la autonomía local, tal y como ha sido definida su extensión por el Tribunal Constitucional y la Carta Europea de Autonomía Local, para desembocar en la afirmación de que “De manera que el discurso argumental que subyace en la sentencia y la conclusión que alcanza, en fin, se concreta en que para el ejercicio de la potestad de autoorganización de la Diputación recurrente es necesario que previamente el Gobierno español o el Gobierno de las Comunidades Autónomas, dicten una norma, ya sea legal o reglamentaria, pudiera ser un real decreto o un decreto, que regule al personal directivo, y luego ya podrán las Entidades Locales reproducir su contenido, quizá introduciendo algún detalle. Creemos que tal conclusión resulta incompatible con una interpretación sistemática de los preceptos aludidos, con la posición específica de la LBRL en nuestro ordenamiento jurídico en la materia que abordamos, y con las existencias derivadas de la autonomía local”.
En fin, sentencia importante donde las haya. Sobre todo por afirmar la posición subordinada de las competencias locales. Lo curioso es que la previsión del EBEP relativa al Personal directivo profesional, no se ha desarrollado por quien estaba llamado a ser el buque insignia: la Administración del Estado, y ello porque solamente se ha avanzado dos pasitos tímidos y ridículos en esta materia mediante la Ley 3/2015 de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
De ahí que se cuenta con regulaciones puntuales autonómicas (por ejemplo, se ocupa de la figura la Ley 2/2015, de 29 de abril del empleo público de Galicia, o el Decreto 215/2019, de 30 de julio, del estatuto de la dirección pública profesional de la administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha), pero la tónica general dejará a muchos entes locales “esperando al Godot reglamentario”, ante la pasividad reguladora de los hermanos mayores, estatal y autonómico.
Lo triste es que tampoco tendrían éxito las acciones judiciales que ejerciesen los entes locales ante el gobierno central o autonómicos encaminadas a vencer su pasividad o resistencia a regularlo, pues el susodicho art.13 EBEP confía dicha regulación en términos potestativos y no imperativos (“podrán establecer”).
En fin que la figura del Directivo público, «ni está ni se la espera», y mientras la autonomía local «espera y se desespera«.
NOTA SOCIAL.– Mañana, jueves 16 de enero, tendré el honor de asistir con los otros galardonados a la entrega de los IX Premios Puñetas en Madrid, a las 13,00 horas en el salón de actos de la Asociación de la Prensa en Madrid, Claudio Coello, 98, otorgados por la Asociación de Comunicadores e informadores Jurídicos (ACIJUR).
Con los tiempos que corren bien está recibir parabienes, bien está reunir juristas y periodistas, y bien está que amanezca otro día… que no es poco.
Interesante comentario. Es una manifestación jurisprudencial más de un problema legislativo crónico: lo mal que se legisla en materia de régimen loca en este país, y la pésima articulación entre la legislación de régimen local y las leyes sectoriales (en este caso, de empleo público). A mi modo de ver, tanto la sentencia como los votos particulares cuentan con sólidos argumentos a su favor, y no sabría decir quién tiene razón. Y esto sucede por la indefinición legal que padecemos en esta y otras muchas materias. Es casi imposible trabajar en estas condiciones.
Por no hablar de la continua esquizofrenia legislativa. En el comentario se cita por ejemplo la regulación del personal directivo en la Ley de Empleo Público de Galicia (que dicho sea de paso, lleva casi cinco años pendiente de un desarrollo reglamentario para ser verdaderamente operativa).. Pero es que esta regulación – que es aplicable a las entidades locales – es parcialmente contradictoria con la de la Ley de Bases: así, la LBRL restringe como regla general los puestos directivos a funcionarios de carrera del A1, y sólo vía ROM y para casos concretos permite su excepción (excepción hecha de los OOAA en el artículo 85 bis); pero la LEPG abre de forma general los puestos directivos al personal laboral fijo. Pregunta: si una entidad local gallega no hace uso de la facultad de exceptuar del estatutos funcionarial a sus directivos, ¿cabe entender que no obstante, y por aplicación de la LEPG, debe admitir como tal al laboral fijo? Si tenemos en cuenta que esta sentencia del TS dice que la regulación autonómica es previa y habilitante de la local, parece que debería prevalecer. Pero, ¿no existe entonces un conflicto entre la LEPG y la LBRL? En fin, es sólo un ejemplo de lo complicado que es tomar decisiones en este escenario…
Enhorabuena por el blog.
El tema de los directivos públicos es un problema de los «gordos» ya que su encaje es difícil y su figura, para muchos, no es necesaria. Bastantes altos cargos tiene ya la administración y en realidad le sobran la mitad.
Recuerdo cuando en la administración catalana después del consejero había un secretario general que se ocupaba de la regulación interna de su departamento. Luego surgió la dirección de servicios y el secretario general se dedicó a la política. A posteriori crecieron los asesores… Y con el EBEP llegó el directivo público.
Sindicatos y administración no se pusieron de acuerdo. En aquellos tiempo ya se tambaleaba el Govern Pujol, y vieron en el directivo público la posibilidad de recolocar altos cargos y de seguir teniendo cancha en la administración. Evidentemente el Tripartit (ERC, PSC, IU) dijo NO.
Nuestra administración es lo que es. Jefaturas de servicio con 3 personas, que deberían ser un modesto negociado…
La verdad, necesitamos más remeros y menos directivos.
Hola, tengo curiosidad. Este personal ¿habrá de ser funcionario/laboral o no es necesario? Está en un artículo fuera de las clases de personal y no me queda claro. Gracias
En el caso de las diputaciones y ayuntamientos de grandes ciudades este personal en principio tiene que ser funcionario de carrera del A1, salvo que el Reglamento Orgánico lo exceptúe «atendiendo a las características específicas de sus funciones» (artículos 32 bis y 130 de la Ley de bases de régimen local).
No obstante, y como apuntaba en el comentario anterior, hay leyes autonómicas – como la Ley de Empleo Público de Galicia – que lo abren al personal laboral fijo.
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