La conduzca clásica de algunas Administraciones maliciosas tendentes a eliminar los efectos de una sentencia firme mediante la legalización sobrevenida (p. ej. aprobación de plan legalizando obra declarada ilegal por sentencia) fue corregida paulatinamente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo mediante una interpretación restrictiva de la llamada “imposibilidad legal de ejecución”, acompañada de una interpretación extensiva de la posibilidad de declarar el mismo juez de ejecución la nulidad de pleno derecho de estas normas sanadoras (art.103.4 LJCA).
Un paso adelante, maquiavélico, reservado para aquellos gobiernos con luna de miel con su parlamento respectivo, era la aprobación de una ley que aplastase los efectos de la sentencia firme. En este caso, estas “normas zumosol” (como “el primo” del anuncio, la Administración que sufría el varapalo judicial acudía al legislador para que le ayudase), escapaban al control jurisdiccional ordinario pues la contienda quedaba en manos del Tribunal Constitucional quien enjuiciaría la constitucionalidad de la Ley, a base de ponderar el derecho a la tutela judicial efectiva (en cuanto a ejecución de sentencias) y la potestad legislativa, bajo criterios de racionalidad, proporcionalidad y generalidad. Normalmente la sentencia caía bajo el rodillo del legislador, y quedaba reducida a un bonito papel mojado para enmarcar.
El único consuelo para quien sufría esta mutación del contenido de su sentencia, que pasaba a ser un derecho indemnizatorio, era la monetarización de los daños causados.
Viene al caso porque la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, de 5 del 23 de enero de 2020 (rec. 4063/2018) afronta de forma clara y contundente el problema de las validaciones legislativas encaminadas a eliminar responsabilidades patrimoniales.
Veamos este singular, e importantisimo caso:
- Un licitador concurre a una convocatoria de contratación por concurso de asignación de potencia para instalar parques eólicos (participación costosísima en términos de documentación a cargo de las empresas).
- La Sala contencioso-administrativa invalida la licitación.
- La empresa reclama los daños y perjuicios derivados de tal anulación que son denegados por la Administración autonómica, lo que es recurrido por la empresa ante la Sala contencioso-administrativa correspondiente.
- Mientras transcurre el litigio, el legislativo autonómico deja sin efecto el concurso (y sus asignaciones de potencia eólicas).
- La Sala contencioso-administrativa desestima la reclamación de indemnización al desaparecer por Ley los efectos del concurso.
En este escenario, la Sala contencioso-administrativa del Supremo perfila con claridad las reglas del juego y rechaza que la Administración haga trampas. Deja claro:
PRIMERO.- Que un licitador tiene derecho a indemnización si se invalida un concurso, siempre que esté claro el perjuicio y resume una doctrina de validez general para la contratación pública en los siguientes términos:
Aunque no en todos los supuestos de anulación de actos administrativos se desencadena necesariamente una responsabilidad patrimonial de la Administración, la misma sí procede, en supuestos como el de autos, en el que los participantes, confiados en la vigencia y legalidad del concurso —apariencia provocada por la Administración Pública— han devengado gastos que han devenidos inútiles.
Obvio es, por tanto, que no toda anulación de actuaciones administrativas planeamiento conlleva irremisiblemente la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino sólo en los supuestos en que las circunstancias concretas del caso hayan creado, antes de su nulidad, un ámbito o una apariencia de legalidad de tal intensidad que haya sido el fundamento de la inversión realizada. Y este es el supuesto de autos en el que se ha producido un daño efectivo (por importe de 471.557 euros), que no meras expectativas —estas no se reclaman—, por cuanto fueron gastos efectivos y devenidos inútiles.”
SEGUNDO.- Que una cosa es la relación administrativa entre particular dañado y Administración que debe indemnizar, y otra muy distinta la posible responsabilidad patrimonial del Legislador. Cada relación tiene su dinámica propia, y ojo, deja claro que no cabe que el legislador borre los efectos de la anterior:
Son dos cosas distintas: La una (1), la que nos ocupa, es la exigencia de una responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (106.2 CE y 139.1 LRJPA) derivada de una incorrecta actuación administrativa, jurisdiccionalmente anulada, y concretada exclusivamente en los gastos causados por la gestión del concurso; y otra (2), que aquí no nos concierne, es la exigencia de una responsabilidad por acto legislativo (121 CE y 139.3 LRJPA), esto es, por dejar sin efecto la asignación de potencias eólicas, cuyo importe, en su caso, se extendería a los perjuicios por la pérdida de la potencia eólica.
Son, pues, insistimos, dos relaciones y dos consecuencia jurídicas diferentes por cuanto parten de unas causas (actuación administrativa y norma legal) distintas, y de la que, en su caso, son responsables dos poderes del Estado diferentes: El ejecutivo que tramitó incorrectamente un concurso de asignación de potencia eólica, y el legislativo que mediante una norma legal deja sin efecto las asignaciones realizadas.
Y concluye con una demoledora pero brillante conclusión:
Pues bien, partiendo de ello, de tales deferencias, no puede asumirse que la actuación posterior del legislador provoque la ruptura de nexo causal de la exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Esto es, que la ley posterior no puede alterar, interrumpir, afectar, o incidir en el nexo causal de una exigencia de responsabilidad derivada de una actuación administrativa, que no legal. Estaríamos en presencia de una «validación legislativa» a la inversa.
Quede aquí esta valiosa sentencia para los anales de jurisprudencia, porque fija doctrina casacional de altos vuelos al moverse entre las relaciones del Ejecutivo y el Legislativo y además sobre los institutos de la Contratación y la Responsabilidad Patrimonial.
Buena sentencia. Lo que es una pena es que nos vanagloriemos tanto porque las cosas se hagan bien, sobre todo cuando la lógica de esa solución es tan aplastante que hasta un niño la vería. Feliz finde, amigo.
La pieza que falta para componer correctamente el puzzle de la tutela efectiva aquí, es que se empiece de verdad a exigir responsabilidad al legislador. Si ya con la administración cuesta, con el legislador es algo que parece marciano cuando debería ser lo normal. Y un paso mas, que entiendo redondearía la solución de muchos problemas, la responsabilidad personal de los diputados correspondientes, igual que la de los responsables políticos de las administraciones. Si la democracia correctamente entendida es el gobierno de la mayoría con respeto a minoría (La coletilla flagrantemente ignorada por los populismos), no cabe que la mayoría legislativa utilice el rodillo legislativo para expropiar impunemente al individuo o minoría ya perjudicado por la gestión del ejecutivo.
No osaré inquietar su lealtad institucional con mi perenne pensamiento.
Tengo como norma ser un asiduo lector de este brillante blog. Nada más. No creo que dé más de sí, que ya es bastante.
Lo que sí tengo ganas es de «subir» a Vetusta para estrechar la mano de su egregio autor y tomar un café.