Alarma por la suspensión de plazos administrativos

Los Reales decretos del estado de alarma declaran la suspensión de los plazos en los procedimientos. Una previsión tan lógica como abierta a la interpretación. No es extraño que se hayan alumbrado circulares aclaratorias por parte de la Abogacía del Estado (la última y reciente de 26/3/2019 reproduce la primera) o espléndidos comentarios (Diego Gómez y Concepción Campos).

Así y todo, como pura divagación desde mi confinamiento, dado que percibo cierta alarma en las redes sociales sobre su alcance, mostraré mi impresión personal sobre la extensión y aplicación de tales medidas al campo de los procedimientos administrativos.

I.Comencemos por los preceptos a interpretar.

En primer lugar, la Disposición Adicional Tercera del R.D.463/2020, en la redacción dada por el R.D.465/2020, de 7 de marzo, que dispone finalmente lo siguiente:

“Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos.

1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.»

5.La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.

6.La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.»

II. Así pues, hemos de partir de la finalidad de la medida que puede resultar útil para esclarecer su alcance. Básicamente, los procedimientos administrativos requieren instrucción por la Administración y participación de los interesados para garantizar el acierto de la decisión; si existe un escenario de emergencia, en que ni la Administración contará con la totalidad del personal, ni los particulares podrán desplazarse a la Administración ni acudir a profesionales para asesorarles en vía administrativa, y si añadimos que la salud y el confinamiento inherente alteran la serenidad del más pintado, y las prioridades que le ocupan, es plenamente lógico y congruente que se “suspendan” los términos y plazos.

Por tanto, no se trata de una medida espontánea, organizativa, sino una medida de respuesta ante una situación excepcional y orientada a garantizar el efecto útil y funcionalidad de los procedimientos, o sea, que cuenten con la participación ciudadana y que sean legales y eficaces.

III. Asimismo,  sentada la finalidad tutelar de la norma, o sea, de garantía, habrán de rechazarse las interpretaciones restrictivas o gravosas, debiendo optarse por una interpretación pro cives, ya que al fin y al cabo, el particular es la parte débil de la relación jurídica-administrativa y el beneficiario de la medida dispuesta por el legislador. Ello sin olvidar que los plazos siempre tienen un sentido instrumental en el procedimiento y no son un fin en sí mismo. En esta línea interpretativa, debemos recordar que en su día el Tribunal Supremo tuvo ocasión de interpretar una disposición transitoria procedimental ya afirmó que «puede discutirse si «expediente» significa aquí «vía administrativa» o bien designa cada una de las instancias administrativas. Pero es claro que en la duda hay que inclinarse por el criterio más favorable a la subsistencia de la acción»(STS de 11 de noviembre de 1988).

IV. No plantea problemas la extensión funcional de la medida tanto a “términos” (fechas ciertas) como a “plazos” (lapsos temporales). Tampoco la extensión subjetiva de la medida (“las entidades del sector público”, en sentido amplio y por tanto afectando a corporaciones cuando ejercen funciones públicas).

Es más, la extensión objetiva es generosa pues no solo afecta la suspensión a los plazos procedimentales, para cumplimentar trámites, sino a los plazos materiales de ejercicio de derechos, pues la Disposición adicional cuarta dispone que “Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren”. Este segundo apartado es tajante, pues alude a “cualesquiera” acciones y derechos, lo que encierra una voluntad extensiva y expansiva para excluir sutilezas jurídicas. Allí donde exista una titularidad de un derecho de actuar, solicitar, reclamar o recurrir, si estuviere sujeto a un plazo de prescripción o caducidad, éste no operará durante la vigencia del estado de alarma.

V. Por otra parte, ha sido aclarado tanto por la propia Administración (Circular de la Abogacía del Estado) como por la mejor doctrina (Gamero Casado) que «reanudar» supone retomar el cómputo de los plazos y no reiniciarlo o poner el contador a cero. Así se deriva de la literalidad de la norma y de su lógica, pues si se interpretase como cómoda reiniciación de plazos se produciría el efecto perverso de privilegiar a los ciudadanos mas parsimoniosos sobre los más diligentes por el solo hecho de haberse atravesado la epidemia.

Pero dado que la Administración actúa a través de infinidad de procedimientos y éstos pueden ser de distinta naturaleza (de oficio o a instancia de parte), favorables o perjudiciales, y encontrarse en distinto estado de tramitación, puede plantearse algunas cuestiones en la práctica.

VI. Dado que la norma suspende «los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público», sin distinción, se deriva a las claras:

• Afecta a los plazos que hayan de cumplir las Administraciones públicas y a los plazos que estén disponibles para los interesados o particulares.
• Afecta a la suspensión del plazo máximo para resolver ( a que alude el art.22 LPAC) y al plazo máximo para notificar (art.23 LPAC) así como los plazos a que se se somete la instrucción (art.75 LPAC) y los plazos para interponer recursos disponibles para el particular así como los fijados para su resolución por la Administración (112 y ss LPAC).
• La suspensión afecta a los plazos del procedimiento de aprobación de disposiciones y de dictado de actos administrativos.
• La suspensión afecta a los procedimientos de gestión y a los procedimientos en vía de recurso administrativo.
• La suspensión, en principio, afecta a todo tipo de procedimientos, internos y externos.

 No puede admitirse que, si estaba ya tramitado un procedimiento en todas sus fases, pendiente solamente de resolución por la autoridad administrativa, que se dicte esta última. Si esa fuese la voluntad legal se hubiese dispuesto, en vez de la clara suspensión de la tramitación del procedimiento ( lo que ha hecho sin distingo), la suspensión de la eficacia de la resolución (lo que no ha hecho). Ello sin olvidar que precisamente la resolución del procedimiento irrumpe con su régimen privilegiado en la realidad: ejecutividad, ejecutoriedad, no suspensión,efecto reflejo ( ej.licencia urbanística comporta el devengo del impuesto de construcciones,etc; por ello, no puede dictarse la resolución final ya que se sorprendería al particular, puesto que en la vigencia del Estado de Alarma tendrá imposibilitado su cabal conocimiento y defensa (ello con la salvedad que se dirá).

Es más, de hecho, aunque se hubiese dictado la resolución, y estuviese pendiente de notificarse, también existe un plazo legal para practicarla, por lo que se entendería suspendida esta diligencia, ya que la notificación hace arrancar la eficacia del acto y derecho de recurso. Eso sin perjuicio, de que nada impide una nota informativa sobre la existencia de la resolución sin el carácter de notificación.

O sea, se suspende la tramitación del conjunto del procedimiento que comporta la de cada uno de sus trámites, instrucción, resolución, notificación o ejecución.

VII. Una vez sentada la regla general, que suspende el cómputo de plazo hasta su reanudación el primer día hábil después de la finalización de la vigencia del Real Decreto, han de tenerse en cuenta las excepciones, que las hay.

A) Ámbito tributario: «no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial».

B) Ámbito de la Seguridad Social: «no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social»; en cambio, la suspensión afecta a los restantes «procedimientos administrativos» de la Seguridad Social.

C) Procedimientos inherentes a la aplicación del Estado de Alarma: «cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma». Lo de “situaciones estrechamente vinculadas” encierra un concepto jurídico indeterminado de interpretación restrictiva dado el énfasis terminológico.

D) Procedimientos esenciales para el interés general, definidos como los «que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios». Es cierto que todos los procedimientos sirven por definición al interés general, por lo que esta vía hay que reservarla a los procedimientos cualificados como «esenciales» o «básicos». Aquí hay una doble habilitación: por un lado, la cláusula del imperio del interés general (suerte de factum principis) y otra la cláusula de garantía mínima del servicio público (“funcionamiento básico”). Aquí se trataría de que cada Administración pueda espigar una categoría singular de procedimientos que comprometan esos altos intereses. Lógicamente, la apreciación de que la suspensión compromete el interés general o el funcionamiento básico de los servicios, pertenece a la discrecionalidad de cada Administración, aunque como es sabido, no vale todo, sino que tiene que motivarse.

Un campo idóneo para esta previsión general sería que la Administración dispusiese o aprobase una Instrucción – interna- decretando algo del siguiente tenor como que “ Se consideran indispensables para el funcionamiento básico de los servicios, especialmente para garantizar su restablecimiento tras la conclusión del estado de alarma, los procedimientos preparatorios de expedientes de procedimientos selectivos, contractuales o de fomento, siempre que los mismos se detengan antes de la apertura de plazos de presentación de solicitudes, alegaciones o licitaciones o participación de interesados, y siempre que existan efectivos de personal para ello”. También cabría, como alternativa a la Instrucción, que la Administración dispusiese una declaración singular caso a caso, procedimiento a procedimiento, en el sentido indicado. Ello es posible puesto que el efecto útil de la suspensión es garantizar los derechos de los particulares, de manera que la ultimación de estos procedimientos preparatorios “inocuos” no perjudicarían a terceros ( simultáneamente asegurarían el interés público) y nadie poseería interés “legítimo” en impugnar su tramitación sin dilación.

E) Procedimientos en que el particular renuncie al beneficio de la suspensión. El Real Decreto del Estado de Alarma contempla la válvula de seguridad : «No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo».

La redacción del precepto es manifiestamente mejorable, pues resulta tributaria de la urgencia en su adopción; el primer supuesto parece apuntar a medidas dentro de la gestión del procedimiento («medidas de ordenación e instrucción»), pero el segundo supuesto encierra una norma lógica que confirma lo que sería jurídicamente admisible aunque se silenciase esta posibilidad la regulación del estado de alarma: la renuncia del particular al beneficio de la suspensión si no perjudica a tercero (art. 6.2 Código Civil). De ahí que el precepto reglamentario establece una regla general, aplicable por analogía con alcance general, y que permite, de forma potestativa (“podrá acordar”) que bien a iniciativa de la Administración o bien a propuesta del interesado, un singular procedimiento no sea objeto de suspensión. Es evidente que si no existe perjuicio para el interés general y existe beneficio para el particular, la Administración motivadamente podrá no suspender un determinado procedimiento siempre que se cuente con la expresa conformidad o renuncia del particular a la suspensión.

Se trataría del campo de los procedimientos administrativos que no sean competitivos y en que la Administración actúa concediendo autorizaciones, licencias o subvenciones, de manera que contando con la inexcusable la conformidad del interesado, tratándose de un acto propio y una renuncia no prohibida por el ordenamiento jurídico, podría dictarse la resolución final del procedimiento, o incluso, dictarse resolución sobre el recurso administrativo si la misma fuese favorable al particular. En todo caso: a) se trata de una excepción y que además irrumpe en un escenario que debe estar marcado por la igualdad, de manera que debería aplicarse caso a caso; b) No procedería cuando la consecución del procedimiento comportase trámites u otros procedimientos que sí estuviesen afectados por la suspensión, ej. subvención que comporta derecho de cobro, cuando la tramitación presupuestaria o reglamentaria de cobros está paralizada.

F) Procedimientos no sometidos a plazos a favor de terceros y que pertenecen a la potestad de organización (lege ferenda). No deberían suspenderse los procedimientos de organización  o de pura gestión interna, y que no contemplen trámites a cargo de los interesados ni consecuencias para ellos, y siempre que sean piezas autónomas o procedimientos interdependientes de otros, dado que están desconectados de la finalidad que inspira la medida de suspensión; por ejemplo, ninguna razón ni utilidad tendría la paralización, por ejemplo, del procedimiento de fijación de estudio necesidades de la tercera edad, de determinación de documento de necesidades para la Oferta de Empleo, o de la labor de la inspección de servicios, por ejemplo. Solo tiene sentido suspender un plazo cuando existen tales plazos,  o sea cuando existen consecuencias o efectos derivados de su cumplimiento o incumplimiento pero no cuando solo juegan en el ámbito estrictamente interno. Es notorio que toda interpretación absurda ha de rechazarse.

En fin, quede lo dicho, como orientación sobre lo que parece encerrar la letra y finalidad de la reglamentación sobre suspensión de plazos en los procedimientos administrativos. Es verdad que cada Administración o la doctrina pueden abrigar otras interpretaciones, pero como siempre, la última conjetura válida será la que confirmen los tribunales.