En la mitología griega, Pandora fue enviada por Zeus para castigar a los hombres por haber robado el fuego a los dioses, de manera que en la tierra abrió la tinaja o caja que contenía todos los males y las desgracias que la Humanidad podía sufrir, como la enfermedad, la fatiga, la locura, el hambre, la tristeza, la vejez, el crimen y las guerras.
Hoy se utiliza la expresión “Caja de Pandora” para aludir a las decisiones que son el foco de numerosos conflictos, y me temo que el Real Decreto de Estado de Alarma, con sus prórrogas, y sus tentáculos en forma de Reales Decretos leyes de medidas urgentes, serán la madre de innumerables litigios en materia de responsabilidad patrimonial que pondrán a las Administraciones al borde de la quiebra, ya que el sistema constitucional de responsabilidad patrimonial se alza sobre la idea de el que rompe, paga, pero enriquecida con la apreciación jurisprudencial de la responsabilidad objetiva.
Veamos los posibles escenarios de responsabilidad patrimonial, sin prejuzgar en modo alguno su desenlace, pues es sabido que cada pleito tiene su casuística y pueden interferir de forma decisiva las pautas que marquen, tras el fin del Estado de Alarma, tanto el legislador (que puede -y debería- fijar pautas o baremos para daños típicos, con poco espacio para la controversia judicial, para aligerar litigios), como el Tribunal Supremo (que fije criterios casacionales sobre los criterios específicos de responsabilidad en las aristas de un Estado de Alarma y medidas urgentes, sobre competencias, sobre proporcionalidad de medidas, sobre extensión y posibilidades de intervención, etcétera), o el Tribunal Constitucional (quien será puesto a prueba para decidir la constitucionalidad de los términos de la declaración del Estado de Alarma así como de los Decretos leyes o leyes que los convalidan).
En ese escenario de incertidumbre, el inventario de los posibles cauces de exigencia de responsabilidades patrimoniales de la Administración, podría situarse principalmente, en los siguientes frentes:
- En responsabilidad patrimonial sanitaria, por no haberla prestado, o haberla prestado tarde o diagnósticos errados (a ello me referí en «El reverdecimiento de la responsabilidad sanitaria tras el COVID-19», Actualidad Jurídica Aranzadi, NÚM. 962, 23-4-2020).
La Asociación el Defensor del Paciente ha divulgado un documento con los diez motivos principales de reclamación. La cuestión de fondo radicará en determinar judicialmente para cada caso, si la administración cumplió o no con el estándar de medidas que eran previsibles en la excepcional situación o si por el contrario, era precisa mayor diligencia, transparencia y eficacia a la vista del contexto de la epidemia (previsibilidad) y de los medios disponibles (administración eficiente). En definitiva, si cada paciente tuvo la asistencia que merecía y que el Estado podía razonablemente prestarle, o si por el contrario fue víctima de torpeza, retraso o error, debido a una gestión impropia de una Administración seria.
- Las responsabilidades generadas por las actuaciones administrativas dictadas invocando el Real Decreto del Estado de Alarma pero que exceden el marco de lo estrictamente habilitado y autorizado por el mismo. O sea, cuando se toman medidas de restricción de libertades o privación de derechos que no están contempladas en aquél.
- Las responsabilidades generadas por las actuaciones administrativas dictadas invocando el Real Decreto del Estado de Alarma y ajustadas al mismo, pero que no se ajustan a las exigencias constitucionales del Estado de Alarma. En este ámbito hay que tener en cuenta que la declaración del estado de alarma tiene según la Sentencia del Tribunal Constitucional dictada sobre el primer estado de alarma declarado tras la Constitución (huelga de controladores aéreos) atribuyó al Real Decreto que lo declaró, el valor o rango de ley, pues: «queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley».
Esta importantísima declaración presenta la cara negativa de que el Real Decreto que declara el estado de alarma escapa del control jurisdiccional contencioso-administrativo a favor del Tribunal Constitucional. Pero tiene una cara positiva, y es que aquellos que invoquen en sus demandas impugnando sanciones o medidas, aduciendo la inconstitucionalidad del Real Decreto de Alarma, aunque su litigio desemboque en sentencia desestimatoria, en caso de que el Tribunal Constitucional aprecie próximamente tal inconstitucionalidad, brotará el derecho a reclamar indemnización por responsabilidad patrimonial en aplicación del art. 34 de la Ley 40/2015: «serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa».
- Las responsabilidades derivadas de la aplicación del estado de alarma con sacrificio directo de sus derechos y libertades, pues el art. 3 de la Ley orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio contempla: «Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes». La cuestión abierta es si tal derecho a resarcimiento es necesario y debido en todo caso, o si depende del reenvío a «lo dispuesto en las leyes», y lo que éstas dispongan específicamente. También queda abierto si la aplicación «directa» se refiere a los supuestos de requisa temporal de bienes o prestaciones «singulares o individualizadas» o la interpretación mas arriesgada, si comprendería los casos de las prohibiciones generales derivadas del propio Real Decreto 463/2020.
Las responsabilidades patrimoniales generadas por las actuaciones administrativas al amparo de los numerosos Reales Decretos Leyes de medidas de Urgencia, puesto que igual que en el caso de medidas amparadas en el Real Decreto del Estado de Alarma, si las demandas frente a los actos de aplicación de estos decretos leyes invocan su inconstitucionalidad, aunque sean desestimadas, una eventual sentencia del Tribunal Constitucional declarando su inconstitucionalidad podría hacer renacer el derecho a reclamar indemnización por responsabilidad patrimonial en aplicación del citado art.34 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico. Aquí tendrían cobijo los daños y perjuicios sufridos por empresas, trabajadores o contribuyentes, o litigantes que ven su actividad paralizada o recortada, o no restablecida y que pueden considerar que el daño sufrido ha sido antijurídico.
- Las responsabilidades patrimoniales derivadas frente al personal sanitario, por las múltiples dimensiones de perjuicios que se les ha ocasionado (no solo por contagios, lesiones y muertes, sino por perjuicios profesionales).
Y todo ello sin olvidar que el telón de fondo de muchos litigios no será la pertinencia o no de la medida o la sanción sino su proporcionalidad, principio general del derecho que puede amparar la ilicitud y eventual responsabilidad administrativa.
En ese escenario de posibles reclamaciones, la complejidad tiende al infinito, pues debemos darnos cuenta que las medidas que generan posibles responsabilidades son de múltiple origen (normas, acciones u omisiones), de distintas administraciones (estatal, autonómicas, locales e incluso institucionales de entes sanitarios) y con fuente temporal distinta (adopción de la situación, desarrollo, prórrogas o incluso actos posteriores). Y además pueden darse efectos dominó de ilegalidades de una norma sobre las que lo desarrollan o los actos de aplicación. O la problemática identificación de responsables pues que exista un mando único no siempre exonera de las responsabilidades derivadas de actos adoptados por administraciones autonómicas o locales.
Si tenemos presente la dificultad en sede contencioso-administrativa, de acumular pretensiones de esta naturaleza y la enorme carga alegatoria y probatoria de ambas partes, fácilmente se comprende una brutal embolia en la jurisdicción contencioso-administrativa.
De telón de fondo, me temo nos aguarda un Estado económicamente desnutrido, con anemia industrial, y aprobando líneas de ayudas económicas a diestro y siniestro, sin olvidar que habrá que pagar el enorme esfuerzo de dedicación y horas extraordinarias de personal asistencial, policial y protección civil.
Siniestro panorama, señores.
ANEXO.- En relación a la cuestión, ya nos ocupamos…
Muy Buen artículo como es habitual. Pero tendremos que añadir:
.-Responsabilidad, anterior a la declaración del Estado de Alarma.( Hoy por suerte todo queda con luces y taquígrafos)
.-Y muy posiblemente ante la falta de transparencia en la Administración, pienso que después de todo sería preciso una auditoria de cuentas, pues no entiendo como se compra material sanitario en cantidades o unidades millonarias a precio mas alto a como se vende por unidades.
.- Además, debo ser muy inepto, porque después de casi 45 días observo que el número de contagiados aumenta. ¿No estabamos todos en casa confinados para no confitarnos.?.
Todas estas cosas son las consecuencias de la falta de transparencia. Con lo fácil que es hablarnos claro. Creo que los Españoles no somos tontos y no nos merecemos lo que esta ocurriendo. Yo por lo menos tengo mucho respeto al bichejo, que ha demostrado no respetar a nada, ni a nadie.
Responsabilidad de la Administracion = pagaremos entre todos las negligencias (incluso dolosas) de unos pocos.
Veremos hasta donde aguantarán los españoles el perjuicio personal en beneficio común cuando hay algunos que no han cedido ni un céntimo sus ingresos.
Nadie, ni el gobierno, ha tenido en cuenta los Impuestos como el IBI, que utilizan el valor calculado por la administración en base a derechos que permiten aprovechamiento y por ello valor de repercusión en mercado.
El metro cuadrado de trastero PRIVADO es muy diferente al metro cuadrado de Hotel, restaurante o bar musical PÚBLICO.
La legislación vigente impide aprovechamiento, por impedir acceso público, convirtiendo todos estos bienes inmuebles en trasteros, que llevan más de un mes cerrados al público.
Liquidar un IBI con valor vinculado a legalidad, de comercio, cuando la ley impiden la actividad comercial, entiendo que podrá traer muchas reclamaciones.
Podían haberlo «vendido» como ayuda, al comerciante obligado a a cerrar, la rebaja proporcional del IBI como «supuesta ayuda» cuando sería cuestión legal.
El bien común hay que asumirlo, pero me temo que la compensación personal es de recibo.
Veremos que pasa, pero yo veo pocas posibilidades de éxito a la mayoría de los futuros litigios y existen abogados responsables a la hora de valorar la pertinencia o no de instar la vía judicial, teniendo en cuenta sus costes y demás perjuicios para el administrado. Un abrazo,
Tengo el honor de felicitar a J.R.Chaves por cuanto este artículo está muy bien hilvanado, y lo que el Magistrado atisba, seguramente se producirá, por cuanto el Real Decreto 463/2020, que regula el estado de alarma, en verdad, considero que es de dudosa constitucionalidad.
En la responsabilidad patrimonial sanitaria, si se considera la pandemia como una causa de fuerza mayor y, en consecuencia, exonerante ¿Podrían exigirse responsabilidades a la Administración por la manifiesta negligencia en la gestión de la crisis?
Una cosa es la responsabilidad por no evitar un terremoto (fuerza mayor) y otra la responsabilidad por no tomar medidas para superar los daños del terremoto (puede haber o no responsabilidad según el estándar de diligencia exigible).
Anónimo, puedes hacerlo y a mi juicio la mejor vía de reclamar lo que planteas es la social, al amparo del artículo 2.e de la LRJS. Incluso se puede plantear (en la misma vía social) contra la aseguradora de la administración exigiendo los intereses del artículo 20 LCS en su caso y estarían legitimados también los herederos del funcionario o trabajador si éste falleció.
Por supuesto ello pasa por acreditar infracciones en materia de prevención, lo que no creo que vaya a serte muy difícil, por desgracia.
En lo que pueda servirte, y para no alargarme mucho en este comentario, te adjunto un link en el que hago un resumen más amplio de esto. Espero que te sirva.
http://www.aeds.org/noticias-aeds/2020/04/25/covid-19-breve-cronica-de-prevencion-en-centros-sanitarios-y-sociosanitarios-publicos/
Gracias, una vez mas, al blog master y a todos los comentaristas.
Veo tentaciones en mezclar lo estrictamente jurídico con lo estrictamente político (como ocurrió con el juicio del proces), y eso es siempre malo.
Excelente comentario del Sr. Chaves con lo del terremoto. En Japón no pueden evitar un terremoto, pero si prever sus consecuencias y para ello tienen una normativa urbanística al efecto.
En otro orden de cosas; creo que no se trata de cuestionar la constitucionalidad el RD de estado de alarma, que parece ser el Instituto jurídico adecuado para una emergencia sanitaria (el estado de excepción y el de sitio, obedece a «crisis» de naturaleza política, y ésta no lo es), pero sí las derivacionses en la aplicación de aquél.
Esperemos que no haya esa avalancha de reclamaciones de Responsabilidad Patrimonial de las AAPP, pues las tendremos que pagar de nuestros bolsillos!!!
Magnifico artículo como casi siempre (en la vieja escuela el diez para Dios, el 9,5 para el profesor -aquí va el suyo- y de ahí para abajo el resto). Hay un aspecto que puede ser relevante. Si se declara la inconstitucionalidad del Decreto de Alarma, conllevará la vulneración del Derecho Fundamental a la libre circulación -art. 19 CE-. Sobre la vulneración de derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional, en sentencia 247/2006, de 24 de julio, fija:
«la declaración de nulidad de la conducta vulneradora, no puede considerarse suficiente para lograr una reparación real y efectiva del derecho fundamental vulnerado, que queda por ello desprotegido»
Por tanto nos conduce directamente a una posible indemnización por la vulneración de ese derecho.
Nunca habíamos sabido tanto de nuestra ignorancia, dijo Habermas a propósito de la gestión de esta pandemia. También señaló que los economistas, sociólogos y juristas deberían tener cuidado con sus análisis y pronósticos imprudentes.