Contencioso

Sanciones bajo la espada de Damocles de la invalidez

Las cifras de sanciones propuestas por el Ministerio del Interior a quienes incumplen la normativa del Estado de Alarma (800.000) se aproximan al triple de las cifras de contagiados totales del coronavirus (230.000).

Pues bien, al igual que del conjunto de los contagiados la inmensa mayoría se recuperan, es posible que la inmensa mayoría de las sanciones pierdan fuerza si la Administración se toma en serio el Estado de Derecho (por aquello de que “rectificar es de justos”) o si los Tribunales las invalidan (por no bajar la guardia del Estado de Derecho ni cuando hay estados excepcionales).

De hecho, incluso sugerí algunas medidas que la prudencia dicta a la Administración para afrontar las copiosas sanciones que se avecinan en el Estado de Alarma.

La cuestión más debatida consiste en si los incumplimientos de las normas de conducta que prevé el propio Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (RDEA) en sus arts. 7, 10 y 11, o contemplan las Órdenes Ministeriales dictadas en su aplicación, deben sancionarse aplicando la Ley orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC).

El Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad Complutense, Tomás Cano Campos, ofrece respuestas razonadas (no en vano es reconocido especialista de referencia en el derecho sancionador) en sendos artículos publicados y accesibles, con ilustrativo título, (I) Estado de alarma, sanciones administrativas y desobediencia a la autoridad y (II) ¿Puede el Decreto de Alarma establecer su propio régimen sancionador?

Veamos y comentemos.

Primero, el autor constata lo que calla y lo que dice el Real Decreto 463/2020 (RDEA):

El RDEA no incluye régimen sancionador propio. Su art. 20 se limita a recordar que: «El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio».

El autor recuerda que dado el valor atribuido por el Tribunal Constitucional (STC 83/2016) al Real Decreto que declara el Estado de Alarma como «decisión o disposición con rango o valor de ley» contaba con habilitación suficiente para establecer un régimen autónomo de infracciones y sanciones, ocasión desaprovechada en esta ocasión.

A continuación examina los posibles amparos normativos con que cuenta el Estado para castigar a quienes no cumplan con las obligaciones derivadas del Estado de Alarma:

I. Primero, están los títulos punitivos pacíficos, administrativo y penal, que no plantean controversia:

El art. 95.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto legislativo 5/2015, de 20 de octubre), que tipifica como falta disciplinaria muy grave «la desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior»; y, en función de las circunstancia de cada caso, el art. 556.1 del Código Penal, que tipifica como delito la resistencia o desobediencia grave a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones.»

Se trata de normas que amparan la sanción al empleado público desobediente (ej. policía que desobedece órdenes de su superior), o la desobediencia gravísima con resonancia penal (p. ej. ciudadano que desoye, con contumacia y resistencia, que patalea y forcejea para evitar cumplir la orden).

Sin embargo, debemos abordar el caso más habitual, el de la desobediencia no grave, o el mero incumplimiento de la normativa.

II. Segundo, el art. 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio,que dispone: «El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes» y el art.20 del RDEA que con fiel paralelismo dispone: «El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio».

La ley que se ocupa de ese «incumplimiento o resistencia a las órdenes» es la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, cuyo art.36.6 tipifica como infracción grave “la desobediencia o la resistencia a la autoridad”,

Ese es el título específico propio del actual Estado de Alarma, y al examinar los presupuestos para activar esta potestad sancionadora, el autor hace notar:

Pero los mismos se refiere únicamente a las órdenes de la autoridad, y no al incumplimiento genérico de las normas de conducta, y por ello descarta su uso para sancionar el mero incumplimiento de lo mandatado o prohibido.

Por tanto, ambos títulos normativos, Ley Orgánica de Estados excepcionales, y el vigente Real Decreto del Estado de Alarma, prestan cobertura para sancionar el incumplimiento de órdenes de autoridad específicas. Ni más ni menos (Por ejemplo, la autoridad que ordena expresamente que alguien retorne el camino tomado, y a sabiendas de la orden, éste lo desobedece). En este sentido se pronuncia con prudencia la propia abogacía del Estado en su reciente informe, aunque el Ministerio del Interior postula en su Comunicaciones internas la aplicación extensiva y considerar que allí donde hay incumplimiento de la norma, debe sancionarse como «desobediencia».

III. Tercero, la madre de todos los problemas, consiste en identificar el título para sancionar el mero incumplimiento de los mandatos o prohibiciones genéricos plasmados en el R.D. de estado de alarma, los Decretos-leyes u órdenes (o sea, “incumplimientos de normas”). Nótese que en este campo, parece ser que la inmensa mayoría de las denuncias se limitan a constatar el incumplimiento de las previsiones del estado de alarma, y cursar la denuncia, sin haber brindado previamente la orden expresa para que se acomoden a lo debido («aquí te pillo, aquí te mato»).

En este punto, el autor rechaza la cobertura del art.36.6 LOPSC, que tipifica como infracción grave «la desobediencia o la resistencia a la autoridad», y entra a matar armado con principios constitucionales:

¿Encaja el incumplimiento de estas normas de conducta en el tipo del art. 36.6 LOPSC? En absoluto. Si subsumiéramos cualquier incumplimiento de los mandatos y prohibiciones dictados durante el estado de alarma en ese precepto de la LOPSC cometeríamos, cuando menos, tres errores: calificaríamos de acto lo que es una norma, haríamos una interpretación extensiva de una norma punitiva y estaríamos mutando el bien jurídico que tratan de proteger las normas de mandato y prohibición aprobadas durante la alarma.

Continua precisando lo inadecuado de aplicar la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana para los incumplimientos genéricos de las normas pues «siempre se ha considerado que la desobediencia o resistencia a la que alude este precepto requiere el rechazo o la desatención a un mandato concreto de la autoridad o sus agentes, no el simple incumplimiento o transgresión de una disposición abstracta y general.»

 El autor alerta de la gravedad de pretender forzar el tipo infractor hacia donde la doctrina ni la jurisprudencia jamás lo extendieron:

Por esta misma razón, se incurre, en segundo lugar, en una interpretación extensiva in peius (prohibida por el art. 25.1 CE) del tipo infractor previsto en el art. 36.6 LOPSC, al incluir en él comportamientos que realmente no prevé, pues dicho precepto se refiere a la desobediencia o resistencia a las órdenes de la autoridad o sus agentes, no al incumplimiento o vulneración de las normas de conducta previstas en disposiciones de carácter general.

Y concluye:

Con la interpretación que finalmente ha impuesto el Ministerio del Interior, en contra del criterio más acertado de la Abogacía General del Estado, cualquier incumplimiento a las normas generales de conducta constituiría, sin más, un ilícito de desobediencia o resistencia a la autoridad o sus agentes y, por tanto, bastaría con prever ese sólo tipo de ilícito para considerar que cualquier tipo de incumplimiento de una norma de conducta es infracción, esa concreta infracción.

Llegados a este punto, si no presta amparo el art. 36.6 LOPSC para sancionar los incumplimientos de los mandatos y prohibiciones generales, ¿qué norma se lo presta?. El catedrático Tomás Cano nos lo explica:

Primero, identifica el bien jurídico protegido:

Las propias Órdenes ministeriales que se están dictando casi a diario con mandatos y prohibiciones dirigidos a toda la ciudadanía recalcan, una y otra vez, que, al igual que el RDEA en virtud del cual se dictan, lo que con ellas se pretende adoptar es «una serie de medidas dirigidas a proteger la salud de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública».

Después identifica la norma infractora:

En mi opinión, tales incumplimientos, de encajar en algún tipo, encajarían, desde luego mucho mejor que en la LOPSC, en el art. 57.2 Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que califica como infracción leve el «incumplimiento de la normativa sanitaria vigente», y que contempla como máximo multas de hasta 3000 euros.

A su juicio pues, el art. 57.2 de la Ley General de Salud Pública sería el título competencial y habilitante para sancionar ajustado a los incumplimientos de las normas.

Concluye el profesor con unas palabras demoledoras:

En un Estado de Derecho, los ciudadanos no sólo han de saber por qué se les sanciona, sino, también, en qué consiste cada concreto castigo o sanción. Y, ahora mismo, insisto, parece que no lo sabe ni la propia Administración.

Este escenario magistralmente trazado por tan ilustre profesor, me lleva a dejar cuatro preguntas en el aire, cuya respuesta curiosamente está en el viento… en el viento jurisdiccional que procederá de los enjuiciamientos contencioso-administrativos frente a las sanciones impuestas por la Administración del Estado al amparo del art.36.6 LOPSC por vulneraciones distintas de la expresa desobediencia a una previa y específica orden de la autoridad:

  • ¿Si el título legítimo es el art. 57.2 de la Ley General de Salud Pública, conservaría la competencia para sancionar la Administración del Estado o lo serán las Administraciones autonómicas con competencias exclusivas en la materia, mas allá de las bases estatales?
  • ¿En caso de apreciarse ilegalidad en el título normativo o infractor aplicado por aducir el art. 36.6 LOPSC en vez del art. 36.6 LGGSalud pública, podría la sentencia judicial reconstruir el tipo infractor y desestimar el recurso?
  • ¿En caso de anularse judicialmente la sanción podría la Administración volver a sancionar si el plazo de prescripción no se agotó?
  • ¿En qué situación quedan quienes se vieron sutilmente “coaccionados” por una rebaja de la sanción a pagarla para evitar litigios, y posteriormente comprueban que se producen anulaciones de infracciones similares?

No debo responder a esas preguntas, pues creo que es tiempo de que hable la academia y la abogacía, aunque intuyo que cualquier administrativista con sentido común tendrá la respuesta que procede en un Estado de Derecho que merezca tal nombre.

14 comments on “Sanciones bajo la espada de Damocles de la invalidez

  1. FELIPE

    Definitivamente, los superpoderes no convierten al gobierno es héroe sino en villano.

    ¿Y no será que, más allá de su enorme torpeza por no haber regulado un régimen sancionador específico en el RDL 463/2020 (RDEA), era sabedor de cuál era la normativa específica a aplicar por remisión de la Ley de Estado de Alarma, a saber Ley General de la Salud Pública, pero, ante el desmesurad importe de la multa mínima a imponer según la misma (3.000 euros según los arts. 58.2 b y 57.2 b) LGSP), en evitación de agitar el avispero, impedir seguras y sistemáticas reclamaciones de todos los afectados y causar mucha más alarma, prefirió mirar hacia otra otra parte y aplicar la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana?

    ¿Qué esperan el Mº de Sanidad, el del Interior y, ojo, el de Justicia (¡dónde está y dónde ha estado!) para reunirse, resolver el problema y evitar sus perniciosos efectos?

    ¿Va a defender la Abogacía del Estado la posición jurídica que viene defendiendo o la que viene aplicando la Administración?

  2. Juan Zapatero

    Comparto el análisis del catedrático Tomás Cano. Sin embargo, si el RDEA hubiese incluido un régimen sancionador propio y específico, hubiera entrado en juego el artículo 1.3 de la Ley Orgánica 4/1981, según el cual finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes.
    Es decir, una vez finalizado el estado de alarma, decaerían todos los expedientes sancionadores incoados en los que no se hubiese notificado la correspondiente sanción, todas las sanciones notificadas en las que no hubiera transcurrido aún el plazo para el correspondiente recurso en vía administrativa, todas las recurridas en vía administrativa en las que el recurso no se hubiera resuelto y notificado e incluso todas aquellas recurridas ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
    Con la solución adoptada por el RDEA de una genérica remisión al régimen sancionador de la legalidad ordinaria, sea cual sea éste, los expedientes sancionadores y las sanciones impuestas no se considerarán «medidas adoptadas en base a competencias en materia sancionadora» específicas del estado de alarma y, por tanto, podrán seguir tramitándose los procedimientos e imponiendose y ejecutandose las sanciones cuando finalice la vigencia del estado de alarma.

  3. Estimado José Ramón, creo que los ciudadanos sancionados, la mayoría, optarán por actuar como indica en su cuarta pregunta, salvo excepciones como: personas denominadas “erre que erre”, profesionales del Derecho y sus familiares (les sale gratis) o aquellos que casos la multa tenga un importe elevado y resulte viable correr con los gastos que pueda generar recurrir. El Estado lo sabe y lo tiene calculado. Lo que me da mucha pena es que los funcionarios opten por estar callados y participen en semejante atropello al Estado de Derecho.

  4. Anónimo

    Muchas gracias de nuevo por el artículo, tan interesante como todos.

    Esto me recuerda a una situación que viví como abogado en los años de las manifestaciones masivas convocadas con motivo de la anterior crisis por las organizaciones sindicales o el movimiento 15M, que en Madrid eran aprovechadas en demasiadas ocasiones por radicales violentos para provocar importantes disturbios al final de las mismas.

    A partir de una concreta convocatoria, me llegaron decenas de ciudadanos con propuestas de sanción por infracciones relacionadas con el ejercicio del derecho de reunión, quejándose de que les habían filiado y atribuido conductas infractoras sin base alguna.

    Lo singular de esa situación, nada habitual por el número de sancionados y por la unanimidad en la queja sobre el modus operandi de la autoridad, alcanzó una dimensión peculiar cuando todos los expedientes que tramité, todos sin excepción, fueron caducando uno tras otro por falta de resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, independientemente de la concreta singladura que tuvo cada uno.

    La única conclusión a la que pude llegar fue que ese proceder no respondía a otro ánimo más que el de disuadir con carácter general el ejercicio del derecho fundamental de reunión, a la vista de los altercados que se venían produciendo. No a imponer efectivamente la multa.

    De hecho, la apertura masiva e indiscriminada de expedientes sancionadores (cuyas infracciones no quedaban probadas en el expediente), tuvo tanta repercusión que incluso fue denunciada formalmente en el Congreso de los Diputados – por IU, si no recuerdo mal – y efectivamente desalentó a mucha gente a participar en las siguientes manifestaciones, que es de lo que se trataba, en mi opinión.

    No puedo evitar trazar un paralelismo con esa situación. Quizá muchas de las sanciones propuestas con ocasión del estado de alarma acaben del mismo modo. El ciudadano expedientado acabará sin sanción, pero durante el tiempo que dure esta grave crisis y estas medidas se habrá guardado de cumplir las normas. Igual que muchos otros, que ven las barbas de su vecino mojar… de momento.

    Y de este modo, las conductas de riesgo se habrán reducido considerablemente sin perjuicio pecuniario real y con beneficio para la salud pública, que es el objetivo fundamental que se persigue en el estado de alarma.

    • FunciAl

      Interesante el relato de la experiencia y el paralelismo con la actual. Yo también coincido en parte en la explicación respecto a este régimen sancionador de excepción tan excepcional. El galimatías jurídico puede cerrarse así en falso. En lo que discrepo es en que se justifique si así parece que se cumple la finalidad de prevención de las supuestas infracciones y se protege el bien jurídico de la salud pública, pareciendo que además no se perjudica a nadie si finalmente los exptes. se ‘dejan caducar’ y no se resuelve -como se debe-, con imposición o no de sanción (aunque ahora con la reducción de pronto pago, esto también cambia y puede que se haya pagado ya la multa). Pues bien, algo así me parece impropio de un Estado de Derecho y el cumplimiento -dudoso- de ese fin no justificaría los medios. No creo que el derecho sancionador dispare con balas de fogueo ni sea bueno tratar a los ciudadanos de esa forma como menores de edad, ni al final para la eficacia del Derecho.

  5. Anónimo

    Coincido con el análisis realizado, pero, ¿Cuantos ciudadanos van a recurrir? ¿Quien se gastará el coste de letrado y procurador para recurrir una sanción de 600 €, que la «tipica»? Nadie salvo los propios profesionales o quien tenga recursos de sobra para ello.

    El Estado conoce la situación. Se imponen sanciones pecuniarias de baja cuantía que nadie recurre además con el regalo del pronto pago al 50%.

    ¿Es esto propio de un Estado de Derecho?

    Manel Pérez

    • Anonimo

      Puede recurrir quien tenga derecho a asistencia juridica gratuita, que será muchisima gente a la vista del numero de afectados por ERTES. Y haran muy bien, pues no es lo mismo una sanción de 600 euros para una persona que esta ganando 3000 euros al mes que la misma sancion para una que no llega a los 1000.

  6. Ramón Cantera

    Agradecer al Profesor D. José Ramón la ventana abierta a la legislación que siempre nos proporciona.

  7. Anónimo

    El popurrí normativo no es nuevo, un abrazo

  8. JOSE NAVAS

    Magnifico articulo, y su fundamentación jurídica me parece muy acertada.
    Creo que es evidente que la incoación de los expedientes sancionadores se va a fundamentar en el articulo 36,6 LOPSC, y la administración, ni si quiera va a intentar darle una mínima fundamentación jurídica coherente, simplemente se a limitar a incoar los procedimientos sancionadores (salvo sea muy escandaloso y pueda tener un coste electoral), los cuales, serán abonados por la gran mayoría para beneficiarse del 50 % de bonificación, renunciando, por tanto, a la defensa de sus derechos.
    Existirá una pequeña parte, que presentara recursos contenciosos administrativos, frente a los cuales, a la administración presentara una de sus mejores armas, el procedimiento abreviado sin posibilidad de recurso. Frente ese arma, es difícil la defensa. Se dependerá de la suerte (como en la ONCE), sabiendo de ante mano, con un poco de experiencia, que juzgado va a desestimar el recurso, bajo la fundamentacion jurídica de la resolución ( da igual la fundamentación, el recurrente solo quiere librarse de la sanción), que juzgado va actuar como sherrif de la ciudad, y va a soltar una perogrullada teológica en la sentencia, que evidentemente nunca realizan en los procedimientos ordinarios. Y por fin, esos sufridos juzgados de lo contencioso,que valoraran la fundamentación jurídica presentada, así como la oposición de la administración a revocación la resolución, y que dictaran sentencia acorde a su propia interpretación, que puede ser estimatoria, estimatoria parcial (no hay costas) o desestimatoria.
    Por tanto, siendo muy optimista, las resoluciones revocadas podrán se un 5%, un 10%, un 15%.El resto abonara la sanción, sin realmente preocuparse si se ha vulnerado sus derechos o no. Estas solo son preocupaciones de juristas, las cuales, dependiendo su importancia, se tendrán en cuenta el futuro o no.
    La Administración siempre gana, como los casinos.
    En conclusión, por muy nefasto que seas como legislador, y poco acertada su fundamentación jurídica, lo cierto es que en los procedimientos sancionadores, la administración tiene distintas armas que limitan la defensa de los derechos de los ciudadanos. La bonificación del 50 % es vergonzoso, ya que conlleva la renuncia de tus derechos, y favorece la sumisión del ciudadano a los dictados de la administración sin entrar a valorar la veracidad o realidad de los hechos sancionados. Y por último en la vía judicial, los procedimientos abreviados sin recurso permite los reinos de taifas judiciales, en los cuales, la suerte es un elemento judicial tan importe, o más, que la propia fundamentacion jurídica del recurso.
    No obstante, disfruto mucho con el derecho administrativo, con su desarrollo y su interpretación por parte de la doctrina, y creo, que continuara siendo el motor de avance del derecho administrativo, como históricamente ha sido frente a una administración estática en el ejercicio de sus potestades.

  9. Joaquín

    Creo que es tambien una falta de respeto al ciudadano imponer sanciones por infringir normas que sistematicamente entran en vigor el mismo día de su publicación en el BOE, o con suerte al dia siguiente. Ocultas en suplementos publicados en ocasiones a medianoche. Es necesaria una minima vacatio legis para garantizar un cabal conocimiento de la norma, o al menos la posibilidad del mismo, que permita al ciudadano evitar su incumplimiento y proporcione legitimidad a la Administracion para sancionarle.

    Con la excepción por supuesto de la materia tributaria, en que no se precisa legitimidad ni se nos considera ciudadanos, y se sanciona tambien el conocimiento «excesivo» de la norma, llamado planificación fiscal agresiva.

  10. Magnífico artículo Sr. Chaves y desde luego la remisión al del Catedrático Tomás Cano.

    Por acudir a lo más elemental:

    LOPSC, Artículo 2. Ámbito de aplicación. 3. Asimismo, esta Ley se aplicará sin menoscabo de los regímenes legales que regulan ámbitos concretos de la seguridad pública, como la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, quedando, en todo caso, SALVAGUARDADAS las disposiciones referentes a la defensa nacional y la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio.

    Yo, además de compartir la visión general que se plantea por tan ilustres juristas, creo ver en el artículo de la LOPSC que reproduzco, las reservas para su aplicabilidad directa al Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

  11. Alfon Atela

    No puedo ver con agrado tanta sanción y me gustaría decir lo contrario, pero creo que la mía va a ser opinión parcialmente discrepante de la del blog master y del admirado Tomás Cano (cuyos interesantísimos escritos he leído) en el sentido de que las cosas no van a ser tan claras y de que hay algunos argumentos para defender, al menos en parte, lo contrario .
    Por hacer de abogado del diablo (en este caso del Estado) diría que no es en absoluto descabellado entender que hay algunas órdenes directas y lo suficientemente concretas (como no deambular por la vía pública con las salvedades fijadas, o suspender actividades de hostelería, etc…) y emanadas de la «AUTORIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES».
    Creo que el artículo 4 del Real Decreto 463/2020, de 14 de Marzo deja poco resquicio a la duda acerca de la cualidad de autoridad del gobierno primero (en concordancia con el artículo séptimo de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de Junio) y de cuatro ministros concretos después. Así que, en trance de adivinar el futuro de estos litigios, me atrevo a avanzar que la gran discusión jurídica de los recursos contra las sanciones no será tanto la referente a la autoridad, cuanto el alcance y claridad de las órdenes que dicha autoridad o autoridades hayan dado en el ejercicio de sus funciones y, en su caso, la gravedad de la supuesta desobediencia a fin de determinar si es ilícito penal o administrativo. Y en esta materia la administración tendrá también sus argumentos. Por poner ejemplos concretos, la suspensión de apertura al público de locales del artículo 10.1 del repetido Real Decreto creo que puede pasar perfectamente por algo más que una mera norma de conducta e integrar un mandato directo y concreto, a mi juicio emanado en este caso de la autoridad competente. Por el contrario, la Ordenes SND emanadas del Ministerio de Sanidad están cargadas de meras recomendaciones cuya «infracción» nunca podrá alcanzar el grado de desobediencia.
    Todo esto, por supuesto, además de la discusión sobre los hechos concretos.
    En fin, por intentar enriquecer el debate.
    Gracias por la entrada y los comentarios.

  12. FunciAl

    Muy interesante el artículo, con el que coincido. Creo que se ha colado una errata, y como nadie lo menciona ahí voy yo: al final, en la primera pregunta, creo que en vez de «Administraciones económicas», sería «Autonómicas».

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