Contencioso

El interés general, al ruedo del Tribunal Supremo

Pocos conceptos centrales de una disciplina hay tan manidos como el de «interés general» en el Derecho administrativo y tan escurridizos a su precisión doctrinal y jurisprudencial. Al fin y al cabo, el interés general (art. 103 CE) o su hermano gemelo, el interés público, y sus parientes, la utilidad pública y la eficacia son el fundamento de las potestades públicas y el norte de toda acción administrativa. El mismo concepto de «servicio público» se legitima en su referencia última al interés general.

En esta línea se dicta la llamativa Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (rec. 5668/2017), que elude el reto de torear el miura de este crucial concepto, aunque sale airoso de la faena con sutileza argumental.

Básicamente la cuestión casacional que se planteaba consistía en determinar si el interés general apreciado en las obras públicas resultaba equivalente al concepto de “interés público superior” impuesto por las Directivas comunitarias para autorizar determinados cambios en proyectos ambientales. Si fuesen idénticos, la declaración original de un proyecto como de interés general (por ejemplo, de una obra pública concreta, efectuada por Ley), exoneraría de justificar el interés público superior cuando sea condición para que la Administración alterase alguna de sus determinaciones concretas. O sea, si el «interés general» inicialmente declarado de una iniciativa pública es el manto que suple y da por hecho el interés en toda medida administrativa ulterior asociada a aquella.

La sentencia comienza analizando ambos conceptos:

«a.- Sobre el «interés general». El concepto «interés general» es un clásico en nuestra normativa de las obras públicas. Así, en la «instrucción para promover y ejecutar las obras públicas», del Ministro de la Gobernación de la Península, D. Ángel, de 10 de octubre de 1845, ya recogía el concepto de obras públicas «reclamadas por el interés general».

Saltando en el relato histórico, pues una sentencia debe ser explicativa, pero no una lista de la historia normativa, en nuestra Constitución aparece en plural al determinar en su artículo 103.1, que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales […]»… Y en su artículo 149.1.24, fija como competencia exclusiva del Estado las «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad Autónoma».

Tras esta explicación, que no compromete, continúa:

«b.- Sobre el «interés público superior». Debemos abandonar ya cualquier intento de distinción entre «interés general» e «interés público». Ello supondría entrar en una disquisición semántica que es ajena a esta sentencia. Y más aún si repasando los textos oficiales de la DMA en los diversos idiomas oficiales de la UE, encontramos, por ejemplo, que en el texto en lengua francesa se utiliza la expresión «interêt general» en el mismo artículo 4.7. «Interés general» al que no es ajena la normativa europea. Así, en la Comunicación de la Comisión 2001/2 17/04, sobre «los servicios de interés general».

Y ya sorteado el reto de hacer doctrina o clarificar el concepto para el futuro, se centra en resolver el litigio concreto, con habilidad argumental, que nos lleva a argumentaciones de Perogrullo,«que a la mano cerrada llamaba puño»:

«En consecuencia, la respuesta a la cuestión precisada por la Sala de Admisión es la siguiente: Aún teniendo ciertas similitudes el «interés general» y el «interés público superior», no puede concluirse que «sean equivalente o puedan equipararse». El «interés público superior» exige inexcusablemente una comparación, en exposición propia e independiente, un plus respecto del «interés general».

Y como la sentencia estaba obligado a precisar que implicación o consecuencia jurídica tiene esa especificidad o cualificación de “superior” del interés público, nuevamente da un pase:

«CUARTO.- Si no son equivalentes o equiparables el «interés general» con el «interés público superior», la Sala de Admisión pregunta entonces en esta primera cuestión, «cuál es el alcance, grado de detalle y especificidad de ese «interés público superior».

La respuesta a esta subcuestión no es fácil, pues estamos en presencia de un «concepto jurídico indeterminado», y como tal, su determinación, con el detalle que pregunta la Sala de Admisión, iría contra la esencia de la indeterminación del concepto jurídico indeterminado.

Y ante esta importantísima afirmación, que subrayamos (que se trata de un concepto jurídico indeterminado, y no discrecional), finalmente coge el toro por los cuernos e incluso se permite hablar en román paladino, con cierto gracejo expresivo:

«Es fundamental la observancia, formalista y de fondo, de los requisitos procedimentales. Y la ausencia de la explicación del «interés público superior» en este caso, no puede justificarse en el número de papeles y de informes y de pericias y de escritos. Sería como admitir, lo que no puede admitirse, que el volumen documental sobre el embalse de Biscarrués ha cubierto dicho embalse, no con agua, sino con papeles y papeles. El procedimiento, los ritos, son esenciales, en garantía de todos y para concluir en decisiones conforme a Derecho, fruto del estudio y de la transparencia.»

Antes de entrar a matar, la sentencia confiesa que conoce los límites que no debe traspasar con su decisión:

«La revisión atribuida a la jurisdicción contenciosa respecto de «la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y los Decretos Legislativos cuando excedan de los límites de la delegación», (art. 1º LJCA), no alcanza a las leyes. En consecuencia, no pueden, no podemos los tribunales contenciosos examinar si la declaración de interés general de una obra hidráulica, declarada, como ha ocurrido en este caso del embalse de Biscarrués, en un Real Decreto-Ley (1992), y dos Leyes que lo reiteran (Ley 10/2001 y Ley 11/2005), está ajustada a derecho, pues es competencia del Tribunal Constitucional decidir acerca de la conformidad de las leyes a la Constitución.»

Y ya finaliza, examinando la justificación del caso concreto:

«En cambio, como la Sala dejó claro cosa distinta es la justificación del “interés público superior”, que debe ser controlado por el efecto útil del Derecho comunitario, y aquí confirma la invalidez de las resoluciones administrativas, concretamente la que aprobó el expediente de información pública y del Anteproyecto, así como la Adenda (del embalse de Huesca, y también anula por ese déficit de motivación la Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, por la que se formula declaración de impacto ambiental.

Nada que objetar a la sentencia en sus premisas y conclusiones, aunque comento el caso, porque si se trataba de dar rodeos argumentales, pues mejor haber encaminado la sentencia a aclarar o precisar una auténtica laguna o necesidad del mundo administrativo y dar respuesta directa o indirecta a cuestiones tales como: ¿son idénticos interés general e interés público?, ¿cabe hablar de interés general estatal, interés general autonómico e interés local?, ¿son equiparables interés público y utilidad pública?, ¿e interés social?, ¿Y orden público?, ¿y necesidades de servicio?, ¿qué relación guardan interés general y el interés al que sirve la potestad de organización?…

Estas cuestiones son cruciales porque si bien el interés general es la estrella polar de todos los poderes públicos (art. 9.2 CE y 53.1 CE) y el legislador dispone de un amplísimo campo para identificarlo, invocarlo y plasmarlo en leyes (una especie de «concepto político indeterminado»), en cambio, el ejecutivo y su brazo, la Administración pública se enfrenta a un «concepto jurídico indeterminado» pero de contornos más estrechos pues tiene el deber de justificar o precisar ese interés general en relación con su actuación concreta, con contenido positivo para ofrecer la motivación de sus actos («El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos», art. 34.2 LPAC) como negativo, para disipar el riesgo de arbitrariedad (art. 9.2 CE). En suma, estamos ante un concepto que ha sido examinado por la doctrina administrativista, y aquí les ofrezco este sencillo pero lúcido análisis del concepto, de la mano del profesor Pablo Acosta Gallo.

Por mi parte, me he atrevido en mi reciente obra Derecho Administrativo mínimo (Ed. Amarante, 2020) a intentar aclarar mínimamente estos conceptos, similitudes y fronteras, todos los cuales he situado bajo la carpa del gráfico rótulo de «Máscaras del interés general», incluyendo la referencia a su uso al servicio del Estado de Alarma (donde los «intereses generales» se convierten en el perejil de todas las salsas públicas que lo desarrollan).

Considero que si en Derecho son importantes las precisiones conceptuales, en Derecho Administrativo son imprescindibles porque se trata del control del interés de todos de un poder público que se impone a todos, y si me apuran, cuando se trata de cuestiones litigiosas que caen bajo la lupa de la Sala tercera del Tribunal Supremo, lo imprescindible se vuelve preceptivo. Lo digo por la triste impresión que me produjo leer en la sentencia comentada algo tan elegante como decepcionante: «Debemos abandonar ya cualquier intento de distinción entre «interés general» e «interés público». Ello supondría entrar en una disquisición semántica que es ajena a esta sentencia». Entendido, es una cuestión en que no se puede o no se quiere entrar, pero un par de pinceladas impresionistas del máximo órgano judicial sobre tan escurridizo concepto (diciendo lo que puede ser o lo que nunca puede ser) podrían ser muy útiles para el conjunto de todas las Administraciones públicas en sus actuaciones y para las garantías ciudadanas. No es fácil, pero nadie dijo que el Supremo solo debe asumir retos fáciles.

Al menos esa debería ser la misión del interés casacional y el papel jurisprudencial, de alzarse en faro que ilumine dentro de sus posibilidades al ejecutivo y aclare las vaguedades de la ley.

10 comments on “El interés general, al ruedo del Tribunal Supremo

  1. Carlos

    En algunas Sentencias, para no inducir a errores, me parecería más apropiado cambiar el termino Interés General por Interés de la Administración.

    Fuera del contexto jurídico, y refiriendonos al Interés General al que apelan los políticos, este a menudo resulta injusto, pues supone el sometimiento de las minorias por las mayorías.
    Creo que debemos buscar el Bien Común y no el Interés General. (Perdón porque este último párrafo nada tiene que ver con el artículo).

    Gracias por su blog.

    • sed Lex

      La administración sistemáticamente «confunde» (o mejor, asimila), interés de la administración con interés general, y los juzgados, tribunales, agencias como la de Protección de Datos, tienden a darles la razón…. y así nos va. La perfecta excusa (que no motivación) para todo.

  2. FELIPE

    La palabra semántica deriva del griego «semantikos» (significado o sentido) y se define como perteneciente o relativo a la significación de las palabras. Nuestro admirado Código Civil, en su art. 3.1 (aplicable a todas las ramas jurídicas), sanciona que las normas se interpretarán según el sentido «propio» de sus palabras. La importancia de la semántica es capital para la convivencia, la independencia, la libertad y la seguridad de todos. Sabedor de ello el poder político ha invadido los campos de la semántica y los ha pervertido mediante la instrumentalización del lenguaje como medio control y dominio, invisible pero muy eficaz, de la población. Porque el sometimiento de la misma comienza con la colonización del lenguaje. Se trata de crear términos nuevos, nuevas combinaciones de palabras, unir de manera novedosa nuevos adjetivos, huir de la palabra adecuada para cambiar, disimular o dibujar la realidad a su gusto (Vbgr. se habla de ajustes en vez de recortes; de eres en vez de despidos; de crisis en vez recesión; de copago en ver de repago; de desescalada en vez de transición; etc.; se busca el uso forzado del femenino y de sustantivos que eluden pronunciarse sobre el género; etc.).

    El alto Tribunal, con su contestación sin respuesta a la cuestión planteada, obvia todo lo anterior. Soslaya que dentro de sus obligaciones está la de entrar y pronunciarse sobre las cuestiones semánticas de las leyes (art. 3.1 CC). Y recuerda esa mala costumbre que tienen nuestros políticos de salirse por la tangente cuando una pregunta les incomoda.

    Al hilo de todo lo dicho, me permito acabar con la esta humilde advertencia y sugerencia dirigida a todos aquellos que tengan la paciencia de leer este comentario. Por favor, no se dejen engañar, no existe la nueva normalidad, existe la nueva realidad. Si queremos cambiarla, comencemos a hacerlo desde la semántica, rechazando las manipulaciones del lenguaje que tanto gustan a los políticos.

  3. Me permito opinar, en plan suicida.

    Cuando la obra (objeto único e irrepetible creado por autor o coautores – manobras) se finalice y se permita el uso esperado y propuesto, se convertirá en bien inmueble «de características especiales» de utilidad pública en ámbito delimitado, municipal o inter municipal.

    En su caso, tendrá utilidad pública en un ámbito de influencia delimitada. No alcanzo a visualizar el interés del resto del ámbito geográfico «general» del territorio geográfico español.

    De otra forma, no podríamos siquiera ir al baño, puesto que contaminamos con nuestras defecaciones y afectan al planeta y su futuro por la suma de excrementos acumulados (es una realidad con los purines de la ganadería porcina).

    En mi opinión, de ciudadano no letrado, creo que podría enmarcarse en diferenciar el ámbito de actuación, por ejecución y afectación medio ambiental, que el ámbito pueda considerarse de interés público (local) o interés (público) general.

    El interés público general entiendo que no puede esgrimirse por encima de interés público local o municipal cuando no afecta nítidamente al general, en este caso, para adecuar los espacios públicos con bienes inmuebles (las carreteras también lo son) que permitan asegurar una vida digna y servicios vitales en ámbitos que la ley de ámbito local lo permita y no hay sido derogada en interés público general.

  4. Ilustre y docto Maestro le espera la sala 3ª del TS, aunque me da la impresión que tendría que ocupar algun tiempo y no pocos esfuerzos en votos particulares.

    • Ojalá!!! pero creo que será complicado, seria como meter el zorro en el gallinero.

    • Antonio

      Hola a todos.

      Me siento en la obligación de aclarar la pervivencia de la intervención que precede a ésta porque no debiera haber sido publicada y pese a ello, incomprensiblemente, alcanzó su objetivo.

      El asunto, sucintamente, es que, en el ínterin que aconseja la espera para la debida autorización del mensaje, el autor del blog me comunicó que no iba a ser publicado. Ya veis, compañeros, tiene tiempo hasta para eso. Denota nobleza, esfuerzo y compromiso. No cabe mayor dedicación. Mi agradecimiento en abierto por dirigirse a mí en privado para explicarme los motivos de su decisión (aunque luego se verificare malograda) que comprendo y que le dignifica. Magnífica lección.

      La razón argüida le eleva aún más. Siente que no es merecedor de tanto reconocimiento. Yo discrepo.

      Antonio.

      • Estimado Antonio: te ruego me disculpes la pequeña censura, pero tienes mi gratitud.

  5. SANTIAGO

    No se trata de distinguir entre interés interés de la Administración o interés general, público, social o cualquier otra acepción que quiera introducirse para determinar el fin que persiguen los poderes públicos.
    La Administración, cualquiera de ellas, sirve con objetividad los intereses generales, de acuerdo a unos principios estipulados en la Constitución.
    El problema reside si la Administración actúa con demagogia, es decir, utiliza el fin público para cubrir necesidades partidistas o si actúa en busca del interés de quienes son sus administrados, clientes, ciudadanos o partícipes de los asuntos públicos.
    Dejémonos de vicisitudes en cuanto a conceptos jurídicos indeterminados o discrecionalidad en cuanto al sentir público. Lo importante no es la definición que se le de al concepto, si no la finalidad perseguida en dicho concepto.
    Mes indiferente que se le denomine interés público, servicio público, interés superior, interés social, etc. Lo que verdaderamente importa es el comportamiento de quien persigue ese fin, si es el propio, el del partido, el del lobby o cualquier otro que no se ajuste al principio constitucional.

  6. Jose Luis Mato

    Bien dicho, especialmente el final del artículo.

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