En línea con la incertidumbre generada por las imprecisiones de las normas dictadas en el Estado de Alarma, instrucciones y cambios sobrevenidos, merece la pena exponer la situación generada en relación con el plazo disponible para iniciar recursos contencioso-administrativos contra actos administrativos que hubiesen sido notificados antes del inicio del Estado de Alarma (ya que las impugnaciones contra desestimaciones presuntas, como regla general, no tienen “fecha de caducidad”).
Se trataría de aclarar si los plazos de impugnación jurisdiccional de actuaciones administrativas contra actos expresos, a partir de junio, reanudan su cómputo (descontando el plazo consumido antes del inicio del estado de alarma) o si se reaperturan (disponiendo en bloque del plazo completo, los dos meses).
El art.2 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, deja clara la finalidad del borrón y cuenta nueva de plazos procesales: «En aras de la seguridad jurídica resulta necesario establecer unas reglas generales para el cómputo de los plazos, optándose en el artículo 3 por el reinicio del cómputo de los plazos y por no tomar en consideración, por tanto, el plazo que hubiera transcurrido previamente a la declaración del estado de alarma», y en consecuencia «Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente».
Veamos las dos interpretaciones posibles con tremenda relevancia práctica.
Una primera lectura, en clave de garantías constitucionales, lleva a partir de la seguridad jurídica allí esgrimida, y tener presente la referencia sobre la suspensión de plazos, tanto del R.D. 463/2020, como del R.D. Ley 16/2020 a «plazos previstos en las leyes procesales» (subrayamos que no es lo mismo decir «plazos procesales» que «plazos previstos en las leyes procesales» pues los plazos de interposición de recursos contencioso-administrativos, aunque son administrativos están recogidos en el art. 46 de su ley procesal: la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa); además literalmente la disposición adicional tercera del R.D.463/2020 alude a suspensión de plazos administrativos «para la tramitación»(3ª.1), no de los ya ultimados por resolución impugnable.
Ello unido al principio pro actione, y la interpretación mas favorable a la efectividad de la tutela judicial efectiva, evitando interpretaciones formalistas, impone que los plazos de interposición de recursos contencioso-administrativos se deben entender en el sentido de que se abren a partir del 4 de junio, y se reaperturan en su integridad. Bajo esta perspectiva, otra interpretación, imponiendo al particular soportar las consecuencias de una situación extraordinaria, perjudicando la buena fe, o una interpretación alejada de la literalidad de las normas, sería contraria a la seguridad jurídica y al principio de proporcionalidad (de igual modo que el Tribunal Constitucional considera que la interpretación literal del plazo de seis meses para recurrir desestimaciones presuntas resulta abusiva).
Sin embargo, una segunda lectura en clave más afinada técnicamente pero más perturbadora partiría de considerar que cuando se habla del plazo de interposición de recurso administrativo (procedimiento ordinario) como del plazo disponible para formular la demanda (en el procedimiento abreviado), aunque estén regulados en leyes procesales, técnicamente el proceso no se habría iniciado y no serían calificados como plazos procesales. En este sentido, la Sala 1º del Tribunal Supremo en la STS de 29 de abril de 2009, referido a la aplicación del art. 135 LEC sentó una afirmación general: «se trata de una regla que está prevista para los plazos procesales y no para los sustantivos en los que se atiende al hecho objetivo de la falta de ejercicio de la acción a la que se vincula dentro del plazo prefijado. La diferenciación entre unos y otros es evidente, y así lo ha señalado con reiteración esta Sala, al señalar que únicamente ofrecen carácter procesal los que tengan su origen o punto de partida de una actuación de igual clase (notificación, citación, emplazamiento o requerimiento), entre los que no están aquellos a los que se asigna un determinado plazo para el ejercicio de una acción (SSTS 1 de febrero 1982; 22 de enero de 2009)». Esta etiqueta de «plazo administrativo» tiene la consecuencia de escaparse de la reapertura íntegra del plazo reservada a «plazos procesales».
En consecuencia, bajo esta interpretación mecanicista se distinguirían en lo contencioso-administrativo, cara a recomenzar las actuaciones ante Juzgados y Salas, cuatro momentos distintos:
- El plazo de interposición de recurso administrativo (procedimiento ordinario) o el plazo para formular la demanda (en el procedimiento abreviado), aunque estén regulados en leyes procesales, al no haberse iniciado todavía proceso alguno, serían calificados como plazos administrativos, y en consecuencia el plazo disponible para recurrir se reanudaría (descontando la parte consumida).
- El plazo de iniciación del proceso contencioso-administrativo. En el ámbito contencioso-administrativo del procedimiento ordinario, una vez formulado con anterioridad el escrito de interposición el plazo pendiente para formular la subsiguiente demanda sería procesal, por lo que técnicamente este escrito de demanda se acogería a la previsión de la reapertura completa del plazo, aunque se hubiera consumido parte antes del inicio del Estado de Alarma.
- Plazos de desarrollo del proceso, o sea “dentro del proceso ya iniciado”. Aquí también operaría la previsión de la reapertura completa del plazo, aunque se hubiera consumido parte antes del inicio del Estado de Alarma.
- En particular el plazo para los trámites de los recursos contra sentencias y demás resoluciones que pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante el estado de alarma o en los 20 días siguientes a su finalización, quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para su trámite (ya sea anuncio, preparación, formalización o interposición) en su correspondiente ley reguladora.
El problema del tecnicismo de la naturaleza del plazo de impugnación (¿plazo administrativo o plazo procesal?), lleva a la curiosa consecuencia de que si se considera plazo administrativo, se reanudaría el plazo el 1 de junio, pero si se considera procesal, se reiniciaría el 4 de junio. Como se ha expuesto lúcidamente, estamos ante “el galimatías de la reanudación de los plazos administrativos suspendidos”.
Además bajo esta segunda interpretación se daría la paradoja de que el cómputo de plazo para interponer recursos contenciosos no se reiniciaría mientras que «El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa…, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa» (Disp. Ad. 8ª R.D.-ley 11/2020).
En suma, ante dos interpretaciones posibles, quizá no está de más optar por la prudencia y no arriesgarse ya que es indudable que la práctica en Juzgados y Salas puede ser diferencial y cuando llegue la aclaración o unificación de criterio ulterior, puede que sea tarde.
Por eso, bien estará que aunque algunos jueces y tribunales puedan aplicar el principio pro actione e interpretación mas favorable a la tutela judicial efectiva, los abogados quizá deberían optar por ser pragmáticos y evitar sorpresas, acogiendo en su actuación la interpretación menos favorable a la tutela judicial efectiva, o sea, considerar que los plazos de iniciación del proceso contencioso-administrativo se reanudan (descontando la parte consumida de plazo antes del Estado de Alarma) y que esta reanudación se produce desde el 1 de junio. Y es que al letrado que sea sorprendido en su buena fe con una inadmisión del recurso por caducidad del plazo, le será difícil explicar estos tecnicismos a su cliente (pues el procedimiento importa y hay que sobrevivir al mismo).
Triste que algo tan importante como es el derecho a la tutela judicial efectiva se ofrezca con tal ambigüedad y obligue a aplicar cautela estratégica y no Derecho con mayúsculas.
NOTA SOCIAL.- Me complace informar que precisamente hasta el 4 de junio de 2020, cuando se levanta la suspensión de plazos procesales, he extendido mi grato compromiso con quienes adquieran mi última obra, Derecho administrativo mínimo (Ed.Amarante,2020) antes de dicha fecha y a través de Amarante Store, (envío sin coste de porteo en la península), de enviarles una dedicatoria personalizada al email que faciliten, siempre que lo soliciten en el apartado Comentarios tras cumplimentar la información de pago (una dedicatoria para sí o tercero, un consejo o incluso una opinión). Una manera de tender un puente entre autor y lectores. Gracias por su interés
Muchísimas gracias por esta entrada.
Genial explicacion como todas sus publicaciones. Un fuerte abrazo Don José Ramon
gracias por el artículo
Lo que se pone de manifiesto, una y otra vez, es la pésima técnica normativa de la que ha hecho gala el ejecutivo con su Decreto-Ley y otras normas. ¿Alguien conoce el por qué de alzar el cómputo de plazos, sean administrativos o procesales, en dos fechas distintas?
Cuando se improvisa y no se consulta con quien sabe, pasan estas cosas y pasarán más.
Lamento con J.R. Chaves que tengamos que ser prudentísimos, como abogados, y hacer el cómputo en el sentido más desfavorable al administrado, que es un ciudadano que paga sus impuestos y merece ser tratado dignamente por la Administración de Justicia con una sentencia sobre el fondo y no con una resolución por extemporaneidad.
Gracias a J.R. Chaves por este detallado artículo.
Creo que los plazos administrativos también estaban en suspenso hasta el 1 de junio, un abrazo
Muchas gracias por la explicación. Aunque me pregunto qué ocurre con aquellas resoluciones administrativas notificadas durante el estado de alarma, que las hay, a pesar de la suspensión de los plazos administrativos… En fin, más vale prevenir….
Lo que no tengo claro es qué ocurre en aquellos supuestos en los que, interpuesto Recurso de Reposición antes de la declaración del estado de alarma, transcurridos 4 meses de silencio, esperando a que transcurran los 6 meses de silencio administrativo negativo, se declara el estado de alarma. Si ahora se levanta el estado de alarma, ¿cuando se puede interponer la demanda contenciosa? ¿Hay que reanudar el cómputo de los 6 meses que tiene la administración para resolver el Recurso de Reposición? ¿O con esperar otros 2 meses es suficiente?
Gracias.
Buenas tardes,
Según dice: «El plazo de interposición de recurso administrativo (procedimiento ordinario) o el plazo para formular la demanda (en el procedimiento abreviado), aunque estén regulados en leyes procesales, al no haberse iniciado todavía proceso alguno, serían calificados como plazos administrativos, y en consecuencia el plazo disponible para recurrir se reanudaría (descontando la parte consumida).»
Bajo mi punto de vista, esta consideración no casa con lo que reza la Disposición Adicional Octava del Real Decreto ley 11/2020, de 31 de marzo y que parece salvar el artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, que establece la reinicio de cómputo de los plazos para interponer recurso contra los actos desfavorables o de gravamen, incluso anteriores a la declaración del Estado de Alarma.
Si se consideran plazos administrativos los relativos al anuncio de interposición del recurso contencioso administrativo o el plazo para formular la demanda, entonces debiera dárseles el mismo trato que a los plazos administrativos y, por tanto, como regla general -lo normal es que nadie recurra actos favorables-, reiniciar su cómputo a partir del primer día hábil siguiente al del levantamiento del Estado de Alarma (o en su caso, desde el día 1 de junio -o incluso el 2, según se entienda la remisión hecha-), que es cuando se levantan la suspensión de los plazos administrativos según el Real Decreto 537/2020.
De lo contrario, podríamos encontrarnos con un supuesto en que se reinicia el cómputo del plazo para interponer el recurso administrativo, pues el acto notificado era desfavorable o de gravamen y, en cambio, se reanude, por el tiempo que quedaba pendiente, el plazo para interponer el recurso contencioso (pudiendo, según los casos, prescribir la acción judicial antes, incluso, de que acabara el plazo para interponer el recurso administrativo).
En mi modesta opinión, lo más práctico es interpretar que plazos administrativos y procesales (de anuncio de interposición o formulación de demanda) vayan a la par (con independencia de la fecha que se entienda como correcta: 1 de junio, 2 de junio, 4 de junio o 5 de junio), de lo contrario nos podemos encontrar con situaciones absurdas e incoherentes que solo pueden perjudicar a los interesados en el procedimiento, que son lo que acostumbran a sufrir las consecuencias de los disparates normativos, sin mayor consuelo que la resignación propia de la desesperanza.
La solución en el orden contencioso debiera haber sido un poco más meditada, creo que el legislador no ha tenido en cuenta las peculiaridades propias de esta jurisdicción en la que, necesariamente, van de la mano los plazos para interponer los recursos administrativos y judiciales.
Cualquier interpretación será cogida con pinzas, porque no está claro lo que ha pretendido quien norma.
Ahora a esperar que, en el mejor de los casos, alguien con luces venga a desentelarnos la opacidad servida. Ardua tarea que, sin duda, acabará siendo objeto de interpretación por algún juez o magistrado, o por qué no, por el Supremo. Hasta entonces habrán pasado unos cuantos años…
Tengo la misma duda que Basseta. La cuestión es importante porque si se entiende que la Administración dispone otra vez de todo el plazo para que se genere la resolución presunta por silencio administrativo y se interpone antes el contencioso, podría declararse inadmisible…??
Estimado Basseta. Yo no sé si he entendido bien la duda que planteas. Por eso te pido perdón si me equivoco en cómo la he entendido yo.
Si has interpuesto un recurso de reposición, debe entenderse desestimado por el transcurso de un mes desde su presentación (art. 124.2 LPA). Esto es claro.
Y si ese mes ha transcurrido ya, tienes indefinidamente abierta la puerta del contencioso, sin perjuicio de la persistencia de la obligación del dictado de resolución expresa. Los «seis meses» del art. 46 LJCA han sido pulverizados por la jurisprudencia del TC, tal y como Sevach refiere incluso tangencialmente en esta entrada («de igual modo que el Tribunal Constitucional considera que la interpretación literal del plazo de seis meses para recurrir desestimaciones presuntas resulta abusiva»).
Por eso, en tu caso, dado que ya tenías expedita la vía contenciosa,pues dices que ya habían transcurrido cuatro meses, yo entiendo que la normativa del estado de alarma no procede, ya puedes interponer el recurso contencioso.
No cabe rehabilitación alguna. La Administración ya dejó transcurrir ese mes que tenía y eso no se puede rehabilitar. Tenías ya el plazo abierto y lo sigues teniendo sine die.
Claro que esta es tan solo mi opinión.
Un saludo.
Gracias por su trabajo, Sr. Chaves.
Quisiera comentar que, en aquellos plazos que se computan por meses ( de fecha a fecha), a diferencia de los que se cuentan por días, siempre es complicada la reanudación del plazo. Es decir, si tenía dos meses para la interposicion del recurso o demanda de procedimiento abreviado, y antes de llegar a los dos meses se declaró la suspension i/o interrupción de términos y plazos, no se me ocurre como puedo ahora reanudar ese plazo. Lo más acorde con la seguridad jurídica sería aceptar el inicio del cómputo.
Como siempre, una entrada muy interesante y útil. Gracias.
Siempre es un placer leerte; pero tengo una duda:
Según la DA 8ª RD 11/2020: El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación …………..
Entiendo que el plazo para interponer recursos administrativos se abre de nuevo, aunque sea un plazo administrativo, precisamente por contar con esta habilitación….
Lo de que leyes procesales regulen plazos administrativos ya es de traca aunque cuidado con la doctrina porque por ejemplo en la Sala IV del Tribunal Supremo para el ejercicio de determinadas acciones se afirmó la existencia de los plazos «cuasi procesales», que sería una especie de cruce entre un «chucho y un minino» (Plazos Chuminos) en tanto que son los que abren la puerta al proceso y por tanto les resultaba de aplicación lo referente a la legislación procesal y no a la Administrativa. Paciencia y mucho humor… No hay otra forma de tomárselo.
No entiendo esta entrada del blog: ¿Qué duda puede caber en “términos y plazos previstos en leyes procesales”? Si el plazo está en la ley procesal (no será muy difícil distinguirla), volverán a computarse desde su inicio. No se regula naturaleza jurídica alguna, sólo si el plazo está en ley adjetiva se aplica dicho precepto legal (sinceramente no se cómo se podría haber redactado más clara e inequívocamente). Saludos y gracias por su magisterio
También creo que la Ley está muy clara interpretándola en sentido literal que no dejaría dudas al respecto. Plazo Regulado en Ley Procesal, contador a 0, plazo regulado en legislación sustantiva, contador que empieza a volver a correr.
Pero…. creo que José Ramón ha introducido el debate de la naturaleza de los plazos porque alguna mente puede entender e interpretar (huyendo de la interpretación literal) que a lo que se estaba realmente refiriendo el legislador cuando habla de «términos y plazos previstos en las Leyes Procesales» realmente se estaba refiriendo sólo y exclusivamente a los de naturaleza procesal. Puede parecer absurdo pero… seguro que con peores cosas os habéis encontrado y luego vas y lo recurres y le explicas al cliente que «no se te ha pasado el plazo». Cautela cómo dice José Ramón que nunca sabes….
Está bien la.aclaracion.
Pero lo q más me sorprende, es q JR, tiene tiempo para todo.
Trabajo, escribir libros, hacer estos comentarios y aclaraciones; lo cual veo muy bien.
No sé de dónde saca el tiempo.
Un saludo.
Su sutileza y hondura para descubrir entuertos, plantear dudas y argumentar posiciones se muestra ilimitada. A favor de la primera posición (más garantistas, ajustada a la literalidad de la norma y voluntad manifestada por el legislador) añadiría una variable.
El art. 10 del RD 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma, refiere literalmente: «Plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones». Pues bien, si, más allá de discutir si estamos ante un plazo procesal (establecido por leyes procesales) o un plazo administrativo, tenemos en cuenta que el planteamiento de una demanda contenciosa supone el ejercicio de una acción y que el plazo de alzamiento de la suspensión para su ejercicio coincide con el señalado para los plazos procesales (art. 8 RD 537/2020), el primer planteamiento (más allá del rigor semántico de los términos usados) encontraría un argumento más a su favor.
En cierta medida podría decirse que estamos ante un testamento, el del Estado de Alarma, redactado por un pésimo testador, el ejecutivo legislador, por lo que, para solventar sus dudas interpretativos, cabría acudir a lo que nos enseña para estos casos el Código Civil (art. 675), a saber, observar lo que aparezca más conforme a la intención del testador según el tenor del mismo testamento.
Buenos días
He descubierto este blog hace relativamente poco, soy opositora GACE y es un placer leer tus posts, siempre esclarecedores, útiles y de ferviente actualidad.
MUCHAS GRACIAS por compartir tus conocimientos y opiniones José Ramón!
L.
Suscribo lo aportado por Luis M. Rodríguez Estacio, creo que Jose Ramón hace un gran artículo con las sutilezas interpretativas para dar lugar a la reflexión y debate, como es habitual, pero con independencia de la naturaleza del plazo, lo que parece primar es que sea la ley adjetiva la que se refiera al mismo. Sin perjuicio de lo cual, y como catón el Viejo, aprovecho para volver a decir que si la curia se apartara de la inveterada costumbre de apurar los plazos hasta el último día, hora y minuto del gracia o subsanación, se ahorrarían muchos disgustos. En fin, supongo que es algo cultural que no tiene remedio …
Yo lo que pedería es que, ojalá los jueces no tomen este RD al pie de la letra, ya que, como sean muy leteralistas, muchas demandas presentadas durante la vigencia del Estado de Alarma (que son muchas) se verán inadmitidas por extemporaneidad prematura,
Pingback: Se reanudan (o reinician) los plazos administrativos y ¿ahora qué? – Concepción Campos
Muchisimas gracias Magistrado, haciendo realidad el lema de » La Rabiosa Actualidad», el post tiene fecha 28/05/2020 y el RD 537/2020 que deroga , entre otras, la DA3, y especialmente su articulo 9 esta siendo interpretado en el sentido de que la DA8 del Real Decreto Ley 11/2020, ha sido afectada por el mismo y que a partir del día 01/06/2020 se reinician los plazos para la presentación del recurso de reposición , si bien en este post Vd. indica expresamente la literalidad de la DA 8 » se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa»
¿Cuando se puede presentar un recurso de reposición contra un acto administrativo ya sea notificado antes del inicio del estado de alarma o incluso notificado después o dictado en la previsión de la DA3 , apartados 3 y 4 del Real Decreto 436/2020, (previa conformidad del interesado o por estimar que concurrian razones de intereses general ) si se indicó expresamente en el pie de recursos en los términos del Real Decreto Ley 11/2020 que el plazo para presentar un recurso administrativo o contencioso administrativo se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa»
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