El valioso ariete del principio pro actione usado por el Supremo

La Administración tiene el deber de indicar al particular o destinatario del acto administrativo los recursos que son posibles.

Lo normal es que la Administración lo indique correctamente. Sin embargo en ocasiones, orienta al particular hacia un recurso inexistente o improcedente. Por ejemplo, al resolver un recurso de reposición brinda nuevamente la posibilidad de recurso de reposición o indica la posibilidad de recurso de alzada que no cabe, o indica un recurso de reposición que no procede.

Cuando finalmente se plantea el recurso contencioso-administrativo, la Administración se percata de que el recurso administrativo fue errado, e intenta cargar con las consecuencias del error al confiado particular, y opone la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

En esta tesitura dos corrientes argumentales se enfrentan. De un lado, la Administración que invocará que se trata de normas de orden público procesal las relativas a plazos y agotamiento de la vía administrativa. Y de otro lado, el particular que invocará la confianza legítima en los propios actos de la Administración que la empujó al precipicio.

Pues bien, al hilo de sentar interés casacional sobre la aplicación del requerimiento previsto en el art. 44 LJCA a las Administraciones públicas cuando una recibe una subvención de otra, se establece interesante criterio de validez general en la reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2020 (rec. 3872/2019).

Con gran esfuerzo de síntesis expondré el caso planteado y resuelto por el Tribunal Supremo, antes de ofrecer la perla final. El Presidente de un Instituto Público declaraba la pérdida de la subvención de la Administración autonómica, y le indicaba que podría formular recurso de reposición potestativo. La Administración formuló recurso de reposición y ante la desestimación presunta, interpuso recurso contencioso-administrativo; la Audiencia Nacional consideró que no procedía tal recurso de reposición y por tanto le había pasado el plazo de dos meses para recurrir frente a la resolución expresa.

El Tribunal Supremo sienta doctrina casacional señalando que si la Administración es beneficiaria de una subvención en procedimiento competitivo y en paridad con otras personas jurídicas o físicas, públicas o privadas, sería posible el recurso de reposición. En cambio cuando la Administración es beneficiaria de una subvención en un procedimiento bilateral de poder a poder público, con lazos interadministrativos, no cabría tal recurso de reposición sino el requerimiento potestativo del art. 44 LJCA.

Ahora bien, la doctrina que sustenta la sentencia es general y tremendamente valiosa para quien se mueve en las turbulentas aguas judiciales.

Comienza subrayando la fuerza del principio pro actione y la tutela judicial efectiva, que postula abrir las puertas de la jurisdicción y no tender puentes levadizos ni dar portazos:

Esta Sala señala que el Tribunal de instancia no podía dejar de aplicar la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que, como la expuesta en la sentencia 73/2006, de 13 de marzo, considera que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE, y que se precisa, no obstante, que el referido derecho se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial. Y es que, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, quien no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente.

En la referida sentencia constitucional se subraya que el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales constitucionalizado en el artículo 24.1 CE es el derecho de acceso a la jurisdicción (STC 124/2002, de 20 de mayo), con respecto al cual el principio «pro actione» actúa con toda su intensidad, por lo cual las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el artículo 24.1 CE cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada, lo que hubiera propiciado rechazar la causa de inadmisibilidad planteada y entrar a conocer del fondo de la controversia jurídica planteada, dando plena satisfacción al referido derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión.»

Tras sentar ese principio general, viene la aplicación al caso de indicaciones erradas de recursos por la Administración:

« Cabe, asimismo, poner de relieve que en el proceso que enjuiciamos, tal como quedó debidamente reflejado en el debate de instancia, fue la Administración demandada la que adujo una causa de inadmisibilidad en abuso de Derecho, en infracción de la jurisprudencia constitucional expuesta en la STC 96/1989, de 29 de mayo, expresamente invocada en el escrito de conclusiones formulado por la defensa letrada del Principado de Asturias, por cuanto se fundaba en un «vicio» que ella misma había originado (la comunicación de que era procedente la interposición del recurso potestativo de reposición) contrariamente a la regla nemo auditur propriam turpitudinem allegans y el principio de equidad cuya ponderación es obligada en aplicación de toda norma procesal cuando pueden derivarse consecuencias tan gravosas como la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo.

(…) En este sentido, cabe subrayar que carece de lógica jurídica, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión y el derecho de acceso a la jurisdicción (…) que la interposición de un recurso de reposición en un supuesto en que pudieran existir dudas razonables sobre la procedencia del mismo, justificara la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional, cuando ha quedado acreditado que la Administración demandada actuó de conformidad con el principio de responsabilidad procesal».

Eso sí, el principio pro actione opera moviendo la balanza hacia quien llama a las puertas de la justicia en escenarios de incertidumbre o duda, pero no cuando la norma procesal está clara y no ha existido provocación del error por la Administración. Un bonito ejemplo nos lo ofrece la también reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2020 (rec. 82/2019) que declara inaplicable el “plazo de gracia” del art.135 LEC a la hora de computar plazos para formular recursos administrativos.

«… el cómputo de los plazos administrativos se rige por su específica regulación legal; y no por la legislación procesal. (…) En cuanto a la pretendida violación del art. 24 de la Constitución, no hay tal (…) no satisfizo los requisitos procedimentales legalmente establecidos y, en concreto, el agotamiento de la vía administrativa mediante la tempestiva interposición de un recurso administrativo de carácter preceptivo. Dicho de otra manera, la inadmisión del recurso de alzada se basó en una causa legalmente prevista e innegablemente aplicable a unas fechas, como son las de publicación del acto impugnado y de interposición del recurso de alzada, que nadie discute».

En fin, que cuando se trate de la tutela judicial efectiva cobra valor la frase atribuida a Benjamín Franklin «Dios ayuda a los que se ayudan a sí mismos».