Suprema y definitiva aclaración de la extensión de la ejecución de sentencias contenciosas

Cuando alguien obtiene una sentencia estimatoria contencioso-administrativa frente a la Administración suele invadirle una alegría transitoria, y digo transitoria, porque como se dice en argot taurino, «hasta el rabo, todo es toro», y es que puede que la bestia pública todavía aseste coletazos resistiéndose a la ejecución, o que vuelva al ataque sedienta de sangre.

De ahí el interés de dejar claro en qué condiciones la Administración puede volver a dictar otro acto y por qué cauce se puede controlar.

Así, la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, al hilo del campo tributario, ha sentado interesantísima doctrina casacional sobre la ejecución de sentencias en general. Nada menos que ha precisado en qué casos la Administración puede volver a las andadas, dictando nuevos actos, y caso de poder dictarlos, cuando los tribunales deben controlarlo en el marco del incidente de ejecución o cuando se impone un nuevo proceso contencioso-administrativo.

Me agrada especialmente este tema, pues lo he tratado en mi obra La ejecución de sentencias en los procesos contencioso-selectivos (Wolters Kluwer,2020), incluso dediqué un post general (Lo que hay que saber de la ejecución contenciosa), pero más me agrada que la Sala tercera del Tribunal Supremo afronte la cuestión de forma didáctica, sistemática y protectora en esta sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2020 (rec.5086/2017).

De entrada, la sentencia justifica la necesidad de fijar doctrina sobre la ejecución de sentencias, dada la parquedad del incidente regulado en la LJCA, lo que propicia incertidumbre y disparidad de criterios judiciales:

«Pues bien, cuando se trata de ejecutar resoluciones judiciales estimatorias la normativa aplicable se contiene en la Ley de la jurisdicción, Ley 29/1998; ciertamente en esta no se distingue entre vicios materiales y vicios formales, ni establece diferenciación alguna entre reiteración de actos y retroacción de actuaciones, ni recoge la normativa que disciplina la ejecución de las resoluciones estimatorias recaídas en sede administrativa o económico administrativa».

Además deja claro, mediante cita de la STS de 29 de septiembre de 2014 (rec.1014/2013) que la Administración no está obligada a acertar a la primera y luego quedar privada de pólvora para dictar un segundo acto:

«…No compartimos las posiciones que, de una u otra forma, conducen a interpretar que la Administración está obligada a acertar siempre, de modo que si se equivoca (por mínimo que sea el yerro) pierde la posibilidad de liquidar el tributo, aun cuando su potestad siga viva, porque carecen de sustento normativo que las avale, tanto ordinario como constitucional. Aún más, se opone al principio de eficacia administrativa ( artículo 103.1 de la Constitución española ) y al logro de un sistema tributario justo en el que cada cual ha de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica ( artículo 31.1 de la Constitución ), que abogan por una solución distinta, siempre, claro está, que la seguridad jurídica quede salvaguardada mediante el respeto de los plazos de prescripción y las garantías de defensa del contribuyente debidamente satisfechas».

Además esta sentencia fija un poderoso principio general a favor del control judicial y evitar que el particular afronte un nuevo litigio desde cero:

«Cuando un tribunal de justicia, controlando la previa actuación de la Administración tributaria (de gestión o de revisión), la anula, las cuestiones que puedan suscitarse en relación con la nueva liquidación que eventualmente pudiera ser adoptada pertenecen, en principio y por definición, al ámbito propio de la ejecución de sentencias, que han de dilucidarse con arreglo y por los cauces previstos en los artículos 103 y siguientes de la Ley 29/1998, sin necesidad de instar otra vía económico-administrativa autónoma, que desembocaría en un proceso contencioso-administrativo distinto de aquél en el que fue dictada la sentencia que es causa de la liquidación [únicamente si el nuevo acto abordara cuestiones inéditas y distintas, sin afectar a lo ordenado por la sentencia, sería obligado seguir un cauce impugnatorio diferente e independiente]. Si no se actúa de aquel modo, además de provocarse disfunciones por la apertura de dos vías paralelas y diacrónicas para el control de la actuación de la Administración en relación con la misma obligación tributaria de un sujeto pasivo (el debate frente a la liquidación inicial anulada, que aún sigue vivo por no ser firme la sentencia que así resolvió, y el segundo abierto contra la liquidación aprobada en sustitución de la anterior), se causa una demora no razonable, desproporcionada y, por ello, insoportable, haciendo transitar al sujeto pasivo la vía económico-administrativa, con sus dos instancias, y la impugnación jurisdiccional, también con dos instancias o, en su caso, el correspondiente recurso de casación, para dar respuesta a un debate en el que ya ha habido un pronunciamiento jurisdiccional, que sólo resta ejecutar en sus propios términos.».

   Solamente la contundencia de esa afirmación anterior, que supone una importantísima economía procesal de litigios, nos hace feliz el día, pero veamos los supuestos que pueden presentarse y lo que procede, tal y como lo sintetiza la reciente sentencia comentada.

PRIMER SUPUESTO.- Actuación fraudulenta de la Administración para eludir cumplir la sentencia

Aquí recuerda y asume lo dicho por la STS de 26 de octubre de 2015 (rec.1738/2014).

  «La cuestión enunciada debe resolverse mediante la proyección general de la doctrina relativa a la reacción frente a una Administración que elude las consecuencias de una sentencia que anula un acto administrativo dictando otro que reproduce sustancialmente el contenido o los efectos del acto anulado («la insinceridad de la desobediencia disimulada»).

Si se trata de la reiteración de una liquidación o acto recaudatorio declarado material o sustantivamente improcedente y, por ende, anulado, ha de aplicarse la doctrina de este Tribunal y del Tribunal Constitucional que, como consecuencia de considerar que el derecho a la ejecución de las sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, entiende que aquélla es contraria al artículo 24.1 CE y, por tanto, nula, ex artículo 103.4 LJCA y 62.1.a) LRJ y PAC. Declaración de nulidad que debe el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia, salvo que carezca de competencia para ello conforme a lo dispuesto por la LJCA (art. 103.5).».

  O sea, cuando la Administración de forma maliciosa no persigue ejercer sus potestades para el interés general sino le ciega el ánimo de burlar la sentencia y «vestir el santo», es cuando el propio juez que en su día anuló el acto, podrá ahora declarar directamente y dentro del incidente de ejecución, la nulidad de pleno derecho de ese acto tóxico, que pretendía alevosamente matar las consecuencias de la sentencia.

SEGUNDO SUPUESTO.- Actuación administrativa que la sentencia ha declarado nula de pleno derecho

«Declarada la nulidad radical del acto de liquidación con efectos ex tunc comporta la ineficacia del acto, se equipara a su inexistencia, por lo que la ejecución se agota en la propia declaración, sin perjuicio, como se ha apuntado, de no haber prescrito el derecho de la Administración de girar nueva liquidación, con el límite visto (…)La anulación total por motivos de fondo comporta el inicio de un nuevo procedimiento, de no haber prescrito el derecho de la Administración, limitándose la ejecución de la sentencia, como en la nulidad radical, a anular la liquidación».

Por tanto, no cabe continuar el procedimiento ni subsanar defectos. Lisa y llanamente la nulidad de pleno derecho ha borrado todo el expediente. Y además ese expediente al haber sido declarado “difunto” no ha interrumpido prescripción alguna. Muerto el expediente, se acabó la rabia del contribuyente, y no hay nada que ejecutar en incidente judicial. Eso si, cabe que la Administración, como Sísifo, inicie un nuevo expediente desde cero ( no «reanudar» sino «reiniciar») si no ha prescrito su derecho a liquidar.

TERCER SUPUESTO.- Actuación administrativa que la sentencia ha anulado por motivos formales

Sigue la sentencia comentada:

«Ahora bien, no cabe olvidar que en nuestro sistema jurídico la eventual retroacción de las actuaciones constituye un instrumento previsto para reparar quiebras procedimentales que hayan causado indefensión al obligado tributario reclamante, de modo que resulte menester desandar el camino para practicarlo de nuevo, reparando la lesión; se trata de subsanar defectos o vicios formales (…). O, a lo sumo, para integrar los expedientes de comprobación e inspección cuando la instrucción no haya sido completa y, por causas no exclusivamente imputables a la Administración, no cuente con los elementos de juicio indispensables para practicar la liquidación; se trata de acopiar los elementos de hecho imprescindibles para dictar una decisión ajustada a derecho, que, por la ausencia de los mismos, no se sabe si es sustancialmente correcta o no.»

En consecuencia:

«La anulación por motivos formales produce la retroacción de actuaciones, lo que conlleva que deba volverse al procedimiento para que en este se subsane el vicio formal, momento en el que debe de continuar el procedimiento dirigido a dictar la liquidación dentro del plazo que resta».

No quiere el legislador que por un error formal menor la potestad tributaria quede sin pólvora perjudicando a todos. Por eso se admite la subsanación del defecto formal o procedimental. Pero, como para subsanarlo hay que dictar un acto formal de nuevo cuño, con distinto contenido y alcance, lo suyo sería en caso de discrepancia, plantear un recurso contencioso-administrativo nuevo e independiente. Si en cambio, el recurrente opta por plantear un incidente de ejecución, el juez considerará ejecutada la sentencia pues llega hasta donde llega: a verificar la expulsión del acto anulado, pero no a examinar el nuevo acto tras subsanar el defecto formal.

 

CUARTO SUPUESTO.- Actuación administrativa que la sentencia ha anulado por motivos de fondo- pero no de nulidad radical

«En el caso de la anulación parcial por motivos de fondo, la nueva liquidación se hace en ejecución de lo resuelto y ordenado por el Tribunal sentenciador, debiendo la nueva liquidación ajustarse a la misma, y resolviéndose las discrepancias en el mismo incidente de ejecución, excepto, como se ha indicado, que el nuevo acto abordara cuestiones inéditas y distintas, en que sería obligado seguir un cauce impugnatorio diferente e independiente.»

O sea, si la cuestión de fondo fue debatida en el pleito original y censurada por la sentencia (donde Administración y parte pudieron alegar lo divino y lo humano), podrá verificarse en el incidente de ejecución si ha acertado la Administración o no. En cambio, si la nueva resolución aborda cuestiones novedosas, inéditas en el proceso inicial, tendrá que acudirse a un nuevo procedimiento judicial independiente desde cero.

Quizá parece un trabalenguas, pero no lo será para los expertos en el «cuerpo a cuerpo» procesal con la Administración.

Merece la pena guardar a buen recaudo esta sentencia y desempolvarla cuando se obtenga sentencia estimatoria.

NOTA FINAL.- Si alguien desea profundizar, sobre el escapismo en la ejecución de sentencias y sobre la colaboración y conflicto entre Administraciones para ello, aquí. Otros post sobre la materia:

+ Cuando los autos burlan la ejecución de sentencias

+ Curiosa ejecución de sentencia que devuelve a la juventud un contrato anulado

+ El Supremo trunca las normativas para burlar sentencias urbanísticas

+ Inejecución de sentencias: hay que rematarlas