Los recursos contencioso-administrativos no son un juego sino algo serio. Así y todo, los formalismos y requisitos procesales a veces llevan a una sentencia o auto que inadmite el recurso, y se plantea si es posible reiniciar el proceso desde cero con una nueva impugnación o si por el contrario, la cosa juzgada impide replantearlo. En la práctica el letrado que quiere replantearlo suele ser el mismo que lo planteó defectuosamente, para remediar su error, o bien otro letrado distinto tras perder la confianza el anterior.
La cuestión es si merece la pena volver a llamar a las puertas del proceso o si será un viaje inútil que se cerrarán con un portazo.
La Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (rec. 899/2019) sienta interesantísima doctrina sobre la posibilidad de reiniciar un proceso contencioso-administrativo cuando tuvo lugar un recurso previo sobre idénticas cuestiones que fue inadmitido por sentencia firme.
Así, didáctica y lúcidamente la sentencia expone:
En el proceso contencioso-administrativo, donde el presupuesto de acceso al mismo es una actuación administrativa previa y el plazo de impugnación es muy breve -dos meses (art. 46.1 LJCA) cuando lo que se recurre es un acto expreso-, aunque la sentencia sea de inadmisibilidad, dejando imprejuzgado el fondo, materialmente no será posible interponer nuevo recurso contra el mismo acto, pues la acción habrá caducado,
¡Cierto! Si se recurre un acto expreso y llega la inadmisión del recurso (ej. falta de apoderamiento, recurso prematuro, falta de acuerdo del órgano de la entidad para litigar, etcétera), cuando el atribulado recurrente mire hacia atrás comprenderá que le ha pasado sobradamente el plazo para recurrir, y entonces esa inadmisión será el último capítulo de su lucha.
Sin embargo esa circunstancia especial, advierte la sentencia:
No concurre cuando el recurso se deduce frente a una desestimación presunta (ficción legal -no acto- encaminada a posibilitar el acceso al proceso en beneficio del administrado que no viene obligado, si así lo considera oportuno, a esperar que la Administración cumpla con su deber de resolver expresamente), pues en estos casos la acción no está sometida a plazo de caducidad de ninguna clase, dado que el plazo de seis meses establecido en el referido art. 46.1 ha sido materialmente derogado como consecuencia de la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada, entre otras, en su sentencia 52/14, de 10 de abril de 2014”
Y en consecuencia concluye fijando doctrina para cuando se impugnan desestimaciones presuntas:
Todo recurso inadmitido por razones formales no impide el ejercicio posterior de la acción con idéntica pretensión; d) La desestimación presunta impugnada no es reproducción de la anterior desestimación presunta, sino la misma. El hecho de no haber recurrido la primera sentencia que inadmitió el recurso por un defecto formal, no tiene otro significado que el aquietamiento de la parte a esa excepción procesal, sin que ello impida accionar nuevamente, una vez subsanado el defecto”.
Lógico, malamente puede hablarse de «cosa juzgada» cuando el fondo litigioso «no se ha juzgado». ¡A tomar buena nota!. Que no sea por no intentarlo, como Sísifo.
Lo que sorprende mucho es el enérgico voto particular. Merece la pena asomarse a este respetable pero insólito planteamiento.
Primero se anuncia con prudencia:
No comparto respetuosamente el criterio de la mayoría sobre «si no hubo pronunciamiento de fondo en relación con una desestimación presunta impugnada, cabe – » sine die» en tanto la Administración no dicte resolución expresa- deducir, nuevamente, en sede jurisdiccional la misma acción contra dicha desestimación presunta» (FD Primero de la sentencia).
Después llega la tormentosa reprimenda al litigante:
Y no lo comparto, pues humildemente pienso que en la sentencia de la que disiento, se transforma, en este concreto asunto, «el derecho al acceso a la jurisdicción», en algo así como al «derecho a un bono indefinido en el tiempo ( sine die) al acceso a la jurisdicción».
A continuación desarrolla su planteamiento, anclado en una concepción anacrónica de la justicia administrativa, donde prima la economía procesal y el recelo frente al recurrente, en vez de primar la tutela judicial efectiva por encima de subjetividades:
En el caso presente, las recurrentes, frente a una desestimación presunta por silencio administrativo, han ejercido sin traba alguna su derecho de acceso a los tribunales, y han tenido derecho a una resolución de inadmisibilidad en el PO 79/2012, fundamentada en una causa legal aplicada, que pudieron subsanar y no lo hicieron, y extensamente razonada en la sentencia que ellas no recurrieron.
Es decir, lo que están pretendiendo los recurrentes es re-acceder, (derecho a un bono de acceso indefinido), a los tribunales, y volver a plantear la impugnación de la misma desestimación presunta que ya impugnaron, con las mismas pretensiones y con las mismas pruebas del proceso finalizado por la sentencia firme de inadmisibilidad. En resumen, como si no existiera en el mundo jurídico la sentencia de inadmisibilidad del PO 79/2012.
La conducta de las recurrentes, dicho sea con el respeto debido a la parte, no parece seria. Accedieron a un tribunal, se tramitó un proceso, lo que supone un coste económico, y por su exclusivo desinterés o desidia al no subsanar, pudiendo hacerlo, los defectos observados como requisito legal exigible, art. 45.2.d LJCA, obtuvieron una resolución fundada y por cierto bien extensamente razonada, de inadmisibilidad, que no recurrieron, por lo que ganó firmeza.
El derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE, se enmarca dentro del llamado servicio público de la justicia, justicia que será gratuita, art. 119 CE, y que supone un gasto público, que debe responder en su ejecución a los criterios de eficiencia y economía, art. 31.2 CE. Y ello choca frontalmente con lo que han pretendido las recurrentes interponiendo su segundo recurso.
Tras esta soflama viene la argumentación realmente jurídica de su posición:
El artículo 207 LEC no posibilita que la autoridad de cosa juzgada de la sentencia firme de inadmisibilidad dictada en el PO 79/2012, se pretenda desconocer en otro recurso por las mismas recurrentes, frente al mismo acto (desestimación presunta por silencio administrativo), ejerciendo las mismas pretensiones e incorporando al segundo proceso la totalidad del primero. Como si nunca hubiera existido la sentencia del primer proceso, y en total olvido o frivolidad, que la inadmisibilidad decretada en el primero se debió exclusivamente a la desidia o desinterés de las recurrentes, quienes no subsanaron lo que pudieron subsanar, y luego se aquietaron con la sentencia de inadmisibilidad. El derecho de acceso a los tribunales y de obtener una resolución fundada en derecho, es un derecho reglado, no a la carta ni a una inexistente libertad de acceder y reacceder «sine die» al proceso a la voluntad de cada uno.La conducta de las recurrentes supone, ignorando la sentencia firme de inadmisibilidad en el primer proceso, repetir de hecho el primer proceso «en su totalidad», pero como si la sentencia firme, con autoridad de cosa juzgada formal, no hubiera existido.
En fin, respeto este voto particular pero creo que las formas y formalidades son lo que son, y flaca tutela judicial efectiva sería la que se negase sobre pretexto formales, cuando la Administración se agazapa en una grave omisión material, que es no resolver expresamente.
aunque no es sobre el tema, sugiero afrontar una problemática con la contratación pública. Escuetamente expongo el problema: pliegos de contratación que dicen una cosa, e instrumento de gestión (plataforma de contratación) que no coincide del todo con lo que dice el pliego; por ejemplo, el pliego no exige justificar algún requisito pero la plataforma lo pide y no te permite «subir» la documentación sin el documento. Es decir, disociación entre pliegos e instrumento de gestión.
No es infrecuente…
No puedo estar más en desacuerdo con el voto particular.
Lo mismo pienso yo. Le parece mal que se vuelva a interponer el recurso, pero a quien se ha de culpar por eso es a la administración que resolviendo expresamente (cosa que tiene la obligación de hacer, pero incumple clamorosamente) tiene en su mano impedir que pueda existir ese «derecho a un bono de acceso indefinido».
Sentencia vacuna del derecho a la tutela judicial efectiva frente al virus endémico del silencio administrativo y la enfermedad mortal de la cosa juzgada. Veamos.
1. Los mal denominados actos presuntos (desestimación por silencio administrativo) NO constituyen actos administrativos. Son una mera ficción jurídica para evitar la indefensión del administrado ante la inactividad de la Administración. El acto administrativo en estos casos NO existe. Consecuencia de ello es que: a) NO haya un plazo legal de impugnación frente a las desestimaciones administrativas presuntas (inaplicación del art. 46.1 LJCA) según aclaró -hace años- la jurisprudencia constitucional; b) la Administración NO pueda beneficiarse de su propio incumplimiento (de la básica obligación de dictar un acto expreso, temporáneo y motivado) conforme a los principios de buena administración, buena fe y sujeción de su actuación a la Ley; c) el administrado NO pueda verse perjudicado por ello.
2. Por cosa juzgada material, regulada en el art. 222 de la LEC, se entiende el efecto que producen las sentencias firmes cuando se han pronunciado sobre el fondo del asunto, esto es, cuando han resuelto la controversia de manera definitiva. Por tanto su eficacia se proyecta sobre la relación material discutida y su resolución de fondo, en una doble dirección: a) la positiva o prejudicial (efecto positivo), que condiciona -no impide- el planteamiento de otro proceso ulterior del que sea antecedente lógico; b) la negativa o excluyente (efecto negativo), que impide formular un proceso posterior que tenga igual objeto, sujeto y causa. Es por ello que, si lo impugnado en vía jurisdiccional es una desestimación presunta, ésta es rechazada sin llegar a entrarse en el fondo de la pretensión y durante la litis no ha llegado a dictarse acto expreso alguno y ampliado la impugnación a éste -arts. 36 y 34 LJCA-, la acción derivada de la desestimación presunta sigue viva y cabe volver a plantear la misma pretensión en sede judicial. En este sentido, cobra pleno sentido la diferencia entre excepciones dilatorias (formales, que no impiden volver a plantear la acción mientras no haya caducado o prescrito) y excepciones perentorias (de fondo, que si lo impiden).
3. A efectos puramente ilustrativos me viene a la cabeza -con los lógicos matices y adaptación al caso- la teoría del fruto del árbol envenenado o del fruto del árbol venenoso. Si la Adton. a través del silencio administrativo ha creado un árbol envenenado, el de la ficción jurídica de la desestimación administrativa sin motivación alguna, la demanda y el procedimiento judicial que derivan del mismo estará/n -en cierto modo- envenenado/s y el administrado, aún incurriendo en falta de diligencia dentro del mismo, no debiera resultar perjudicado (no digo beneficiado) por ello. Lo que se traduce en que el actor: a) de no entrarse en el fondo, debiera tener la posibilidad de volver a plantear la pretensión; b) de desestimarse la demanda por razones de fondo, no debiera recibir el castigo de las costas.
4. Cuestión distinta es que habría que modificar la actual regulación del procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, buscar remedios disuasorios para evitarles el cómodo -y, en no pocas veces, estratégico- recurso al silencio desestimatorio (Vbgr.: imponer sanciones automáticas por incumplimiento del plazo para resolver; establecer recargos demora similares a los de la Ley del Seguro; crear organismos autónomos al margen de la Administración afectada encargados de su tramitación y resolución; etc) y establecer la posibilidad alternativa de acudir directamente a la vía judicial.
Y, como siempre, gracias, por la traída, explicación y lectura de la memorada sentencia vacuna.
Salvo error entiendo que la doctrina en que se asienta el voto particular impide el recurso contra el acto presunto, pero no lo impediría contra la resolución tardia. Aunque el voto particular tiene base juridica, eso no puede negarse, conduce al resultado absurdo de proporcionar a la Administración, que siempre debe resolver espresamente, un motivo para no hacerlo nunca, dejando sin posibilidad de reaccion al súbdito (que no ciudadano).
Se echan en falta mecanismos apropiados para atajar la mala práctica que supone el silencio administrativo. Las sucesivas leyes que han ido sustituyendo a la de los años 50 no lo han conseguido. En cualquier recurso contra un acto presunto la condena en costas deberia ser para la Administración, sea cual sea el sentido del fallo.
Interesantísimo como siempre. Sí que es cierto que, si se cumpliese la más que susodicha obligación de la Administración de resolver «en todos los procedimientos», incluso una vez que hubiesen recaído efectos del silencio positivo o hubiese sido recurrido el silencio negativo, esto no haría falta.
Qué manía tienen algunos miembros del PJ con defender la formalidad del proceso ad infinitum como si la Administración fuese una damisela en apuros. Suficientes medios y sobre todo tiempo (no envejece, no se desespera, no se cansa) posee la Administración para hacer valer sus razones si las tiene.
Gracias Profesor, por la mirada puesta en el Derecho.
Interesantisimo muchisimas gracias.
Me parece muy acertada la sentencia del TS y el comentario de SEVACH, a lo que añadiría que el voto particular parte de una concepción equivocada de la ficción legal del silencio negativo que hay que desterrar (máxime de magistrados del TS, por lo menos del lenguaje jurídico), sólo concebido en beneficio del administrado/a, pues dice la sentencia que accionaron: … frente al mismo acto (desestimación presunta por silencio administrativo) y no es verdad, en puridad no ha existido acto administrativo que es, o sea, desestimación presunta por silencio administrativo, lo que existe es, que ante la inactividad de la Administración en no decir el Derecho aplicable a la situación concreta, que es su obligación como poder jurídico del Estado, la facultad de los/las administradas en entender desestimada su pretensión y acudir a la Justicia, todo ello, sin ni siquiera saber la posición de la Administración al respecto, lo que la coloca en ventaja de situación procesal, pues ya conoce los argumentos del demandante y se puede oponer a ellos usando todo el arsenal que quiera, mientras que el administrado o administrada sólo podrá alegar las mismas cuestiones y pretensiones hechas en la vía previa Administrativa, sino quiere incurrir en mutatio libelli o desviación procesal, ¿esto es igualdad de armas procesales-jurídicas? En absoluto!
Situación con la que no son nada benévolos los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos a la hora de valorar las costas a imponer, con mucha generosidad hacia la Administración Pública.
Resulta que en ejecución de sentencia aparece la prueba pericial que se echó en falta, contrariando la sentencia hasta el punto que los 2 tribunales TSJC convocan una vista oral (4 jueces) en ejecución de sentencia (porque los magistrados no se fían de los técnicos de la administración catastral que les han llevado al pozo) con valores que demuestran error en la sentencia.
http://www.pimeslu.com/info/26399Pdf20191128ConvocatoriaVistaOralTSJC_SN.php
¿qué se puede hacer? pues la sentencia se aceptó por las dos partes y en nuestro caso para obtener la prueba pericial tras ejecución de la sentencia.
¿Porqué los jueces no dan crédito al ciudadano?
El ciudadano avisa que resultará desproporción tributaria y no le hacen caso hasta tener sobre la mesa los valores por ejecución de sentencia, con la desproporción que se anunció.
Para acabar de rematar, resulta que aquello que se desestimó estaba redactado en texto de ley paralela que «¿todas?» las partes desconocían y el ciudadano descubre un texto de ley que confirma su argumentación, dos años después de la sentencia firme y medio año después de la resolución de la vista, que dejó a extramuros circunstancias «controvertidas».
Lo cierto es que en España, todos los valores de suelo asignados a propiedades inmobiliarias son anulables por calculados fuera de norma reglamentaria y mostrar desproporción a títulos de propiedad, porque los arquitectos de Catastro se pasan la ley por donde no se dice. Los abogados del estado admiten firmeza de sentencias en su contra, sin recurrir a tribunal supremo, para que no llegue a los foros de jurisprudencia y no se sume una nueva sentencia a la que ya tienen en en casación desde 2007.
¿Existe un proceso administrativo contra sentencia firme, contraria a texto de ley? ¿»nulidad» de sentencia ?
El voto particular, con todos mis respetos, tiene tela…
Me gustaría saber si me pueden resolver una duda. Si interpongo el recurso cinco días antes de que me venzan los dos meses y luego me archivan ese procedimiento porque no se ha subsanado a tiempo un apoderamiento, se puede entender que, durante el tiempo que ese recurso estaba en tramite, se suspende el plazo de dos meses para interponerlo y, por lo tanto, comunicado su archivo por la no subsanación, me quedarían aun cinco días para volver a interponerlo de nuevo? Es decir, la interposición del recurso ¿deja en suspenso el plazo de los dos meses para interponer, o ese plazo se agota en cuanto transcurra el mismo y ya no sería posible volver a interponer un nuevo recurso?. Muchas gracias.
Una pregunta: Es posible reproducir el recurso si se ha interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una reclamación presentada ante la Junta de Gobierno Local y no ante la Gerencia Municipal de Servicios Sociales que es la competente, si se inadmite el recurso??? Les ruego que me den su opinión