Ante la penúltima prórroga de vigencia de la Administración electrónica a partir del 2 de abril de 2021, operada por el Real Decreto Ley 28/2020 (23/09/2020) publicado ayer, se plantean inevitables reflexiones.
A mi juicio, la inexcusable meta de la Administración electrónica eficaz y de servicio efectivo debe contar con seis elementales exigencias, que en términos sencillos serían:
- La existencia de una cultura institucional (reflejada en administraciones y entes públicos, así como autoridades) que crea en la Administración electrónica como instrumento de eficacia sin mengua de garantías y no como fuente de atropello del derecho de alegar, recurrir o aportar, o sea, de relacionarse con la Administración.
- La dotación de infraestructura tecnológica adecuada en todas las Administraciones públicas con exigencias de modernidad e interoperabilidad, bajo estándares de calidad y seguridad.
- La necesidad de una cultura burocrática en que los empleados públicos dominen las tecnologías y no las miren con recelo o resistencia ( lo que apela a cierta renovación de plantillas hacia generaciones más familiarizadas con ellas).
- La necesidad de que la ciudadanía supere la brecha digital y cuente con actitud, aptitud y medios para relacionarse electrónicamente con la administración, desde cualquier situación personal, económica o social.
- La existencia de una regulación jurídica precisa que asegure los derechos de los ciudadanos y las potestades de la Administración en un marco de relación invisible, a distancia, rápida y sin huella documentada en papel. Derechos de los ciudadanos e intereses generales deben canalizarse electrónicamente pero no sufrir menoscabo o recortes con el cambio de lenguaje.
- La dotación de financiación suficiente para una administración pública electrónica que merezca tal nombre, pues «lo barato sale caro»…en términos de eficacia.
Ahora bien, la publicación en el BOE del Real Decreto ley 28/2020, de 22 de septiembre, sobre el trabajo a distancia, incorpora (o reincorpora) el aplazamiento de la vigencia de las previsiones sobre registros y archivos electrónicos, puntos de acceso general y registro de apoderamientos hasta el 2 de abril de 2021.
Esta prórroga de la prórroga, merece un examen de los antecedentes de tan curiosos aplazamientos de aplazamientos y arrojar algunas preguntas incómodas.
I. No es extraño que la entrada en vigor del “monstruo público electrónico”, como Frankenstein, lleve su tiempo en conseguir que camine con soltura. Los rayos que le dieron la vida a la administración electrónica (más allá de los avances o experimentos anteriores) fueron los procedentes de las leyes 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y la 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LEREJU).
Sin embargo, con prudencia porque no todas las Administraciones públicas estaban al mismo nivel tecnológico ni avanzaban en la misma dirección, se incorporó la prudente Disposición Adicional Segunda Ley 39/2015 (LPAC) que contemplaba la adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Si no se adherían debería garantizar que la Comunidad Autónoma o ente local garantizase la compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas (la STC 55/2018 consideró constitucional tal medida de acicate hacia la uniformidad y evitar una administración electrónica española desvertebrada y como los trenes, con vías anchas, estrechas y cortadas).
Sobre los tiempos, la LPAC incluía tres previsiones:
a) La Disposición final séptima.
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley.
b)la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 39/2015 (LPAC) se comportó con prudencia:
Disposición transitoria cuarta. Régimen transitorio de los archivos, registros y punto de acceso general. Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones.”
c) Además la Disposición Derogatoria Unica, contemplaba la supervivencia en el período transitorio de la normativa anterior hasta la plenitud de vigencia de toda la dimensión técnica y organizativa de la administración electrónica:
Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final séptima, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas.”
II.Pero como la fábula de la liebre y la tortuga se da también en las autoridades y las administraciones públicas, y se veía venir que el plazo de dos años pillaría a numerosos entes locales sin despertar, por lo que el art.6 del Real Decreto-ley 11/2018, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros,aprovechando que pasa el Pisuerga, modifica la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y retrasa los efectos a partir del día 2 de octubre de 2020:
«Disposición final séptima. Entrada en vigor. La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”. No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020.»
III. Pero en el curso de la pandemia irrumpe el Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales (BOE de 5/08/2020)y dispone en su Disposición Adicional Sexta:
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021.»
Su motivación era expresiva:
En definitiva, el riesgo manifiesto desde el punto de vista técnico-organizativo de no concluir a 2 de octubre de 2020 los procesos de adaptación, imposibilidad que puede afectar no solo al ejercicio de los derechos de los interesados sino a la interoperabilidad del funcionamiento de todas las administraciones públicas, aconseja ampliar de nuevo el plazo de entrada en vigor de todas las materias cuya entrada en vigor estaba prevista para el 2 de octubre de 2020, por un periodo adicional de seis meses, hasta el 2 de abril de 2021, que permita absorber el impacto y el retraso que hayan sufrido las diferentes administraciones públicas en el calendario de ejecución de las tareas que les competen debido a la mencionada reasignación de prioridades y recursos y finalizar así la implantación de estos instrumentos básicos del funcionamiento de las administraciones públicas conforme a los principios de eficacia administrativa y garantía de los derechos de los ciudadanos y de los operadores jurídicos y económicos en la tramitación de los procedimientos administrativos, que precisamente son los principios que persigue la Ley 39/2015, de 1 de octubre.”
IV. Pero el Congreso acordó derogar este Real Decreto-Ley, en vez de convalidarlo (BOE 11/09/2020), por lo que se hizo preciso volver a resucitar la prórroga.Y es ahora cuando se aprovecha para volver a disponer la prórroga a través del Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia (BOE 23/09/2020) dispone en su Disposición final novena, modificar la Disposición Final séptima de la LPAC que queda redactada así:
Entrada en vigor. La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”. No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021.»
La motivación incluida en el Preámbulo es notoria, y ahora se vuelve mas parca:
ante la dificultad de concluir los procesos de adaptación necesarios antes del 2 de octubre de 2020, que es el plazo fijado actualmente, se amplía hasta el 2 de abril de 2021, fecha a partir de la cual producirán efectos las previsiones sobre tales materias”
V. Visto lo visto, cabe preguntarse varias cosas:
- Desde la publicación de la derogación de la prórroga dispuesta por el Real Decreto-ley 27/2020 (11/09/2020), hasta la publicación de la nueva prórroga dispuesta por Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia (BOE 23/09/2020) han transcurrido 12 días en que todas las previsiones sobre registros y archivos electrónicos han estado plenamente vigentes. ¿puede decirse que en esos 12 días España ha contado con una Administración electrónica plena en virtud del BOE?. Curiosa vigencia sin aparentes consecuencias.
- ¿Por qué no ser realistas y fijar una prórroga más ambiciosa de un año completo en vez de seis cicateros meses?,¿alguien cree que no existirá una nueva prórroga?
- Si tan fácil es cambiar la entrada en vigor…¿por qué no atajar modificaciones puntuales de las leyes básicas, Leyes 39/15 –LPAC- y 40/2015, LEREJU, en los flecos e imprecisiones que quedan.
En mi manual titulado Derecho Administrativo Mínimo (Ed.Amarante,2020) publicado a mediados de mayo de 2020, ya me atreví, aunque no hacía falta dotes de adivino para ello, que “Tal plazo, dada la parsimonia con que afrontaron el reto tecnológico algunas administraciones y el lastre gestor provocado por la pandemia reciente será objeto de inevitable prórroga”. Y así ha sido, y me temo que volverá a ser.
La gran pregunta es si estará el país y nuestras administraciones preparadas en abril de 2021 para digerir las relaciones con particulares en formato electrónico, cuando estaremos en un escenario de crisis económica, debilidad institucional y una sobrecarga de la administración prestacional y subvencional.
Detrás de la Administración electrónica hay una voluntad de amejoramiento del servicio y evitación de molestias al ciudadano en su cara A (unido a elementos también positivos como el control de la eficacia del funcionario), pero en su cara B, los inevitables planes de empleo que se harán necesarios tras la plena implantación de la Administración Electrónica, pues alguien se dará cuenta de que lo que hacía un auxiliar administrativo o un administrativo se verá sustituido por el expediente electrónico, la notificación electrónica y el sello electrónico.
De ahí a la inteligencia artificial que sustituya la toma de decisiones de cuerpos o escalas A1, un paso. No sé usi una máquina, finalmente, podrá hacer lo de un juez.
Es el signo de los tiempos.
Pero tambien hay que decir que existe una responsabilidad directa de la Administración General del Estado, al no haber aprobado y publicado el Real Decreto de desarrollo de las leyes 39 y 40. ¿A qué esperan?.
Saludos y buen artículo, como siempre.
Buenos días.
Gracias por sus análisis. Además de lo que usted señala, entiendo que ha habido una omisión en la redacción de la Disposición final decimotercera. Título competencial, sobre este aspecto, ya que se señala:
“Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1. 7.ª y 13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado las competencias exclusivas en las materias de legislación laboral; así como de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.”
Como puede observarse no se incluye el art. 149.1.18, que entiendo es el título competencial adecuado para la modificación normativa en este punto, tal y como fue recogido, por ejemplo, en el Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales. Copio aquí la redacción de las disposición final sexta y Disposición final duodécima de ese Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, actualmente derogado:
Disposición final sexta. Modificación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Se modifica la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que queda redactada como sigue:
«Disposición final séptima. Entrada en vigor.
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021.»
Disposición final duodécima. Títulos competenciales.
Este real decreto-ley se dicta, con carácter general, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 14.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y Hacienda general y Deuda del Estado.
Además de lo señalado en el párrafo anterior:
…
La disposición final sexta se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo común, sin perjuicio de la especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.
Conozco un caso kafkiano. Con la administración local que más me relaciono, casi todos los empleados municipales firman de manera electrónico, incluso el Alcalde y los concejales, la secretaria municipal se niega a ello, cuando está obligada.
Mucha técnica normativa y muchas ansias de acertar: Pero la realidad es dura y cruel; sobre todo para las personas que requieren los servicios. Parece que todo lo tecnológico está resuelto; más no así la voluntad y actitud positiva de los funcionarios: Se normaliza todo. El buen trato al ciudadano- cliente no se ve!. Este que espere. Y más ahora que se han inventado la cita previa. A la brecha digital súmele, la imperecedera entre el funcionario y el público.
Yo también creo que muchos problemas se solucionarian con la aprobación del reglamento anunciado por las leyes de procedimiento y régimen jurídico. Para los administrados pero también para los funcionarios. No puede ser que la implantación de la administración electrónica haga mucho más lentos los procedimientos, como personalmente me está pasando con las mesas de contratación o con los sancionadores ordinarios. Y eso que en mi servicio somos mayoría de «funcionarios antiguos» que estamos intentando «actualizarnos», la mayoría de las veces con la inestimable colaboración de hijos y sobrinos.
La realidad es que cada administración, en la medida de sus posibilidades, se está gastando un montón de dinero en programas informáticos. Muchas veces me pregunto por qué la administración del estado no acaba de proponer programas de código abierto, a disposición del resto de administraciones. Puede que así, la administración electrónica no tardara tanto en implantarse.
Y los administrados….. pues las pequeñas empresas o los autónomos estan haciendo muchos esfuerzos, también sin ayuda, para adaptarse en medio de la crisis que hay. Y los particulares…. no son sólo las personas mayores….. a todos, cuando tienen un problema, les gusta explicarse y ahora lo tienen francamente más díficil porque se está aprovechando la implantación de la administración electrónica para disimular la falta de medios que todas las administraciones tenemos y que no parece que vayan a aumentar a corto plazo (ni a que vayan a buscar personal con más formación informática).
En resumen, a mi tampoco me sorprende esta prórroga. De hecho yo también creo que no será la última, aunque me gustaría equivocarme.
En nuestra experiencia dotando a las entidades públicas de herramientas tecnológicas nos encontramos de todo, desde ayuntamientos muy pequeños que aprovechan las nuevas tecnologías hasta entidades en las que la existencia de una persona con mentalidad de «no avanzar» mientras no me obliguen hace que todo funcione de forma mucho menos eficiente. Es una pena que la calidad de servicio dependa de la voluntad de modernizarse de un secretario/a, mientras la ciudadanía recibe un servicio fácilmente mejorable.
Les comparto la deliciosa ponencia «Procedimiento administrativo electrónico y garantías de los derechos de los ciudadanos en la Ley 39/2015, de 2 de octubre», del profesor Andrés Boix Palop. Ejemplos de prácticas que no se recomiendan en aplicación de la nueva ley de procedimiento administrativo.
https://youtu.be/CUIM0Rm0Wr4