La legitimación recortada del funcionario para impugnar informes internos

La Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo acaba de tener ocasión de perfilar la legitimación para impugnar los informes emitidos por inspectores (distintos de la problemática singular tributaria y laboral, con regulación específica), con doctrina que resulta trasladable a los informes, propuestas u otros actos administrativos de instrucción o propuesta, que consignen datos o circunstancias de funcionarios, cuyo tenor puede herir el honor o sensibilidad de éstos o de terceros.

En el caso planteado se trataba de la inspección del Consejo General del Poder Judicial en la visita a un Juzgado y cuyo informe hacía constar circunstancias negativas sobre la plantilla, lo que llevó a una funcionaria afectada por sus términos a impugnarla ante la Sala tercera del Tribunal Supremo. Concretamente se impugnaba la denegación de la solicitud de rectificación del informe del Presidente del Tribunal Superior de Justicia en la medida que recogía lo manifestado por la inspección.

Pues bien, la sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2021 (rec.4/2000) responde de forma elaborada y razonada.

En primer lugar, sintetiza la doctrina jurisprudencial sobre la legitimación que conviene tener siempre a mano:

Atendida la naturaleza del acto impugnado y de las circunstancias concurrentes en la recurrente, que no es la destinataria del informe elaborado tras la visita de inspección, resulta procedente determinar, como presupuesto, si concurre en ella la condición de interesada de conformidad con el art. 4, apartados b) o c), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), esto es, de titular de un derecho que pueda resultar afectado, o más técnica y propiamente de un interés legítimo y directo, individual o colectivo, que es la base de la legitimación, en este caso para recurrir, y cuestión previa que este órgano constitucional ha de examinar de oficio, de conformidad con los art. 116.b) y 119.3 de dicha Ley.

Para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo individual en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, «implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto», como declara la jurisprudencia ( SSTS de 13 de diciembre de 2005, recurso 120/2004, y 20 de marzo de 2012, recurso 391/2010) para el recurso jurisdiccional, doctrina que resulta aplicable al recurso en vía administrativa.

La sentencia de fecha 2 de junio de 2014 (dictada en el recurso 41/2013) señala que: «(…) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula viene siendo identificada por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos, del acto impugnado, de manera que la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento» [por todas, sentencias de esta Sala de 10 de diciembre de 2008 (recurso de casación no 2714/2004); 20 de julio de 2005 (recurso de casación no 2037/2002); 7 de noviembre de 2011 (RCA no 241/2010 ); 7 de mayo de 2012 (RCA n° 329/2011 ) y 12 de noviembre de 2012 (recurso de casación n° 1817/2009 )].

De igual manera, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2018 (recurso 647/2017) ha declarado que «el interés legítimo al que se refiere el artículo 24.1 CE, y también el artículo 19 de la Ley jurisdiccional, equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta». Por su parte, la reciente STS de 28 de enero de 2019 (recurso 4580/2017) reitera esta doctrina y señala que «la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real». En suma, la jurisprudencia define el interés legítimo, base de la legitimación procesal como «la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta». Y, en definitiva, la legitimación no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular, porque, en ese supuesto, se estaría privando de toda efectividad real al criterio de la legitimación previsto en el artículo 19 de la Ley 29/1998 y en el artículo 4 de la Ley 39/2015, ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros.

A continuación aborda el caso concreto:

 De la anterior regulación se infiere que el acta de inspección, constituye un documento dirigido a conocer el funcionamiento del Juzgado o Tribunal y el cumplimiento de los deberes del personal judicial, que debe ser puesto en conocimiento del Juez o Presidente del órgano jurisdiccional inspeccionado, que podrá formular las correspondientes observaciones o precisiones y remitirlas a la Autoridad que hubiere ordenado la práctica de la inspección, esto es, se trata de un documento al que sólo pueden realizar alegaciones el titular del órgano inspeccionado, pero no, como ocurre en el presente caso, los integrantes de la plantilla del mismo, aunque aparezcan expresamente mencionados.

Esta conclusión no significa dejar desprotegidos los intereses de aquellos que aparecen mencionados con un juicio o valoración negativa, dado que el acta de inspección sólo les afectará y contra tales medidas podrán reaccionar, cuando como consecuencia del mismo, se adopten las medidas concretas en el ámbito de sus atribuciones, medidas que no constan se hayan adoptado en el presente caso.

En definitiva, lo que pretende la partes es tratar de corregir una apreciación meramente objetiva, la reiteración de bajas laborales y una subjetiva, la ausencia de colaboración en tareas distintas de las normativamente atribuidas, que tienen carácter interno y que no han dado lugar a ningún acto que afecte a la esfera jurídica de la recurrente.»

   En este asunto considero lógico que se niegue la legitimación, no solo porque la recurrente no es destinataria del acto administrativo ni del informe sino porque al tratarse de funcionaria que reacciona frente a un informe interno, que tiene por objeto una función pública (control y verificación del funcionamiento del servicio público), este se mueve en el plano de la carga de autoridades y funcionarios públicos de soportar inspecciones, informes y propuestas y por tanto sería aplicable la prohibición, que comenté en su día, del art.20 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que impide formular recursos a:« a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente».

  En efecto, sería desproporcionado que cualquier funcionario pudiere impugnar preventivamente cualquier propuesta o informe sobre la organización, o sobre elaboración de relaciones de puestos de trabajo o necesidades, o sobre deficiencias de su unidad administrativa, por considerar que le perjudican las valoraciones o consideraciones sobre su labor. Basta pensar en el despropósito que sería que cualquier informe sobre idoneidad mayor o menor para un puesto de trabajo, o sobre aspectos a mejorar organizativamente de una unidad administrativa, abriesen la puerta a su impugnación directa por el afectado.

Tampoco sería lógico que un funcionario pueda impugnar un informe interno ajeno a su esfera de derechos y en cambio no  pueda impugnar directamente una denuncia de un ciudadano que le afecte, ni el informe de una instrucción reservada, ni siquiera el pliego de cargos (solo alegar), pues debe esperar a su reflejo y consecuencias efectivas (remoción de puesto, medida disciplinaria,etcétera).

En fin, bien está tener presente esta doctrina, aunque debemos insistir en su operatividad circunscrita al plano burocrático, pues debe admitirse la flexibilidad y matices de tal doctrina cuando el afectado por un informe o acta sea un particular o empresa ajeno a la esfera burocrática de la Administración, que sienta que el mismo (o el acto administrativo que lo recoge) pone en entredicho su bondad profesional o buen hacer como empresa, o tiene efectos sensibles sobre la misma (salvaguardando que no se admita la impugnación frente a un acto de trámite o instrucción). Y ello por la fuerza de la interpretación restrictiva de la falta de legitimación debe llevar a admitir el recurso contencioso-administrativo tendente a eliminar las notas desdavorables sobre terveros, de los archivos y registros públicos, o expedientes, que estén accesibles, bien por terceros interesados, o bien por el amplio manto de la ley de transparencia.