Las ordenanzas amnésicas: impugnación indirecta por falta de Memoria técnico-económica

Es sabido que un reglamento admite ataques en directo y en diferido.

El ataque en directo (o recurso directo), es la impugnación que recibe tras su publicación – dentro de los dos meses siguientes- por parte de cualquier interesado y en que podrán invocarse todo tipo de defectos, tanto formales como de fondo. O sea, se producirá un enjuiciamiento sin limitaciones de la legalidad del reglamento.

El ataque en diferido (o recurso indirecto) es el que se produce con ocasión de la impugnación de un acto de aplicación del reglamento, que puede tener lugar en cualquier momento de su larga vigencia, pues se parte de que ante la “picadura” sufrida por el particular al que se le aplica el reglamento, este reacciona impugnando el acto administrativo pero apoyándose en la ilegalidad del reglamento que le da cobertura. En este caso, la legitimación del recurrente está limitada a los interesados y además solo podrá aducir cuestiones de ilegalidad material, esto es, que el contenido del reglamento no se ajusta a la ley o a la Constitución, pero sin poder aducir vulneraciones formales o de procedimiento (ej. Falta de dictamen preceptivo, omisión de información pública,etcétera).

Ahora bien, aquí está el dato interesante que nos acaba de refrescar y matizar la jurisprudencia casacional forjada en la STS de 20 de mayo de 2021 (rec.6212/2019), relativo a la falta de la memoria (informe técnico-económico del art.25 Ley Haciendas Locales sobre costes de servicios) que debe acompañar a toda ordenanza municipal y que constituye un vicio sustancial y como tal, podrá aludirse tanto en la impugnación directa como en la indirecta del reglamento. Este criterio se aparta del tradicional que consideraba que si tal informe era un requisito formal, de preceptiva incorporación al expediente de aprobación pero sin carácter vinculante, no podía considerarse una exigencia material que pudiese plantearse como vicio en caso de impugnación indirecta de tal ordenanza.

Sin embargo, la reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo va mas allá, pues recuerda que no es aceptable ya la tesis de que “en ningún caso y bajo ningún concepto, la impugnación indirecta de una disposición de carácter general, como lo es una ordenanza fiscal, por razón de vicios imputados al informe técnico-económico establecido en el art. 25 del TRLHL, por considerarlos exclusivamente vicios de forma”, pues como afirma ahora esa doctrina ha sido barrida y eliminada  “dada la más reciente jurisprudencia de este  Tribunal Supremo al respecto, manifestada en sentencias como las de 5 de noviembre de 2020 (rec.1567/2018; y las dos pronunciadas el 21 de enero de 2021 (recs. nº 2314/2019 y 4783/2019).”

Sin embargo, ahora da una vuelta de tuerca y matiza que tampoco vale todo en esa impugnación indirecta pues no podrá aducirse la falta o insuficiencia de Memoria si se impugna una ordenanza que se limita a actualizar las cuantías de la tasa, pues en tal caso, sienta como doctrina casacional

 en el ámbito de la impugnación indirecta de una disposición general que se limita a una mera actualización del importe de las cuotas tributarias, sin innovar la norma en las restantes determinaciones fiscales, la impugnación indirecta únicamente puede referirse a ese estricto punto en que la ordenanza modifica la preexistente”.

Y razona espléndidamente este criterio:

Desde el punto de vista procesal, sucede que, en tal caso, la incorporación a la ordenanza de las previsiones establecidas con anterioridad, en versiones previas y meramente reproducidas a los efectos de dar soporte a la mencionada actualización, no autoriza que se puedan impugnar, por vía indirecta, tales aspectos, normas o regulación preexistentes, y no tanto por la concurrencia de una suerte de cosa juzgada administrativa inexistente, cuanto por el contenido regulador de la ordenanza, que se limita, como ya hemos dicho con insistencia, a una mera elevación de la cuantía de la cuota de la tasa en función de la aplicación del IPC.

Acordar lo contrario sería dejar establecida de forma permanente la posibilidad de fundar -cualquier que fuera el criterio más o menos abierto al respecto- la impugnación indirecta de la ordenanza en defectos que, aun cuando fueran sustantivos, o tuvieran una vertiente material -como ocurre, por ejemplo, ante la total ausencia o grave insuficiencia de memoria- tales eventuales defectos únicamente afectarían a la configuración original de la tasa, en que tiene sentido someter a debate si el importe de ésta está fundadamente fijado en su procedimiento de elaboración, a través de los hitos de su tramitación o interna corporis, atendiendo al coste global del servicio, y a su equitativo reparto entre los usuarios, problema que no permanece en modo alguno cuando, como en este asunto, de lo que se trata es de que la ordenanza reemplace las cuantías previstas con anterioridad por otras actualizadas.”

Dado que lo habitual no es la aprobación de ordenanzas novedosas sino de mera actualización de cuantías, bien está saber que al tiempo de impugnar la liquidación o tasa en aplicación de tal ordenanza, mejor será ahorrarse aducir la falta o insuficiencia de memoria económica, pues su fuerza impugnatoria será la de un arma de puro fogueo, y como tal, desestimada.