Procedimientos administrativos

El Supremo rechaza la burla administrativa del silencio positivo

silencio administrativoPese a su denominación, el instituto del silencio administrativo reclama su lugar a gritos ante la Administración, que parece refugiarse bien en dar la callada por respuesta, o bien en atribuirle siempre sentido negativo, con la discreta complicidad de numerosos casos de la justicia administrativa que aprecian restrictivamente su fuerza positiva, excluyendo la traducción jurídica del clásico adagio “el que calla otorga”.

Viene al caso por la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2021 (rec. 2300/2020) que robustece el silencio positivo y advierte a la administración que no le de la vuelta al argumento y que no penalice al particular que espera la resolución, reprochándole que no insista en que se le notifique la resolución expresa.

El caso zanjado, expuesto en trazo grueso, versa sobre una licencia de obras que supedita el arranque del plazo de caducidad a la emisión de informe por el técnico municipal a la vista del replanteo. En este punto, la Administración cuenta el plazo de caducidad desde que se “emitió” el informe, y el particular considera que el plazo debería contarse desde que se le “notificase” el informe. En esa disputa, la Sala contencioso-administrativa gallega confirma la sentencia del juzgado contencioso-administrativo argumentando «Pero esa falta de notificación no justifica en absoluto la inactividad total de la parte recurrente, ya que, por una parte, pudo entenderse por la parte recurrente en base al tiempo transcurrido y al silencio de la Administración, que el informe era favorable, y por otra, que no ofrece ninguna justificación la parte recurrente para esa inactividad tan prolongada (hasta el año 2.015 cuando el Ayuntamiento le ofrece trámite de alegaciones), constando que el expediente administrativo estaba a su disposición para consultarlo». O sea, que la Sala territorial admite que el Ayuntamiento no hizo bien en no notificar el informe, pero le parece peor que el particular no se interesase ni reclamase por el estado del expediente al no recibir notificación alguna.

Pues bien, esta sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo, de la que es ponente Ángeles Huet de Sande, apuesta con firmeza por las garantías de los ciudadanos frente a la pasividad de la administración, que no hace lo que no debe, y confirma la doctrina general sobre el silencio administrativo en una visión avanzada y loable. Veamos.

Así, parte la sentencia la clave de bóveda de la funcionalidad del instituto del silencio administrativo:

La consolidada doctrina de esta Sala, así como del Tribunal Constitucional, sobre el silencio administrativo que, en la medida en que supone el incumplimiento de la obligación legal de revolver que incumbe a la Administración (art. 42 de la Ley 30/1992, aquí aplicable, actual art. 21 de la Ley 39/2015), no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, no pudiéndose calificar de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y efectuar una notificación con todos los requisitos legales.

Añade que esa es la voluntad constitucional:

Así como del Tribunal Constitucional, sobre el silencio administrativo que, en la medida en que supone el incumplimiento de la obligación legal de revolver que incumbe a la Administración (art. 42 de la Ley 30/1992, aquí aplicable, actual art. 21 de la Ley 39/2015), no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, no pudiéndose calificar de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y efectuar una notificación con todos los requisitos legales.

Y excluye que el silencio positivo se convierta en una trampa para el beneficiario:

Y a esta doctrina jurisprudencial uniforme sobre la configuración del silencio administrativo, positivo o negativo, como garantía de los particulares frente a la Administración que impide que pueda invocarse en su perjuicio, responde la STS de 16 de julio de 1997, rec. 13929/1991, invocada por los recurrentes en la instancia -y en esta casación-, cuyos postulados debemos reiterar.”

Por eso considera que no puede reprocharse la actitud pasiva al particular de no informarse del estado del expediente:

Esta objeción no puede ser compartida porque, además de transformar en obligación el derecho de los ciudadanos a estar informados del estado de los procedimientos que les atañen (art. 35.a/ de la Ley 30/1992, actualmente, art. 53.a/ de la Ley 39/2015), supone una interpretación del silencio administrativo, en este caso positivo, en perjuicio del ciudadano, interpretación que no casa con la doctrina que venimos explicando.

Y de forma luminosa deja claro el papel de la Administración:

En el caso de autos, no eran los administrados los que debían ofrecer explicaciones sobre su falta de actividad, actividad que no podían empezar hasta que la Administración se pronunciase, sino la Administración que era la única que estaba incumpliendo un deber legal, su deber de resolver. Por tanto, no cabe hablar en este caso de abuso de derecho, como pretende la parte recurrida. La Administración siempre ha tenido en su mano evitar los efectos que pudieran derivarse de la licencia por el transcurso del tiempo a la vista de la previsible futura entrada en vigor de nuevas normas de planeamiento, le bastaba, sencillamente, con notificar en tiempo y forma el informe que sus propios servicios habían emitido.

Late en estas argumentaciones, aunque no lo invoca expresamente la sentencia, el «principio de buena administración» que está llamado a convertirse en el alfa y omega de toda Administración pública y con clara huella jurisprudencial.

Y en consecuencia, la sentencia desciende al caso concreto y resuelve que «no es posible entender iniciado el plazo de caducidad de la licencia hasta la emisión y notificación de dicho informe», así que la sentencia fija el criterio casacional expuesto y advierte que procede «anular las resoluciones en él impugnadas, sin que puede entenderse iniciado el plazo de caducidad de las licencias hasta la notificación de esta sentencia».

Parece mentira que a estas alturas todavía la administración afronte el silencio positivo del ciudadano, como el juego del gato con el ratón, apostando por el ataque como mejor defensa de su incumplimiento, de manera que tenga que poner las cosas en su sitio el Tribunal Supremo con esta valiosa sentencia, ante la persistencia de abogados que recuerdan a caballeros andantes que tienen que agotar tres instancias (Juzgado, Sala territorial y Sala del Tribunal Supremo) durante un peregrinaje de cinco años para conseguir vencer al dragón de las malas prácticas administrativas.

12 comments on “El Supremo rechaza la burla administrativa del silencio positivo

  1. Anónimo

    «pero le parece peor que el particular no se interesase ni reclamase por el estado del expediente al no recibir notificación alguna»

    Mi querido TSJ gallego, con la boina a rosca ¡¡, donde el justiciable siempre tiene la culpa de todo: » pero hombre, a quien se le ocurre estar quieto y no ir al ayuntamiento a coger por la solapa al técnico de turno y obligarle, bajo amenazas de irrogar unas lesiones incompatibles con la vida, el dictar resolución expresa»

    Hace poco leía una sentencia del TS donde se condenaba a una abogada a pagar 30.000 eurazos a su cliente porque la primera presentó una demanda que el decanato repartió mal, y la letrada confiando en que se arreglaría de oficio no recurrió ni hizo nada, y cuando quiso poner la demanda ante el juzgado competente había prescrito la acción, o algo así.

    pues va el TS y dice «que esperar a que el juzgado arreglase la situación es más negligente todavía», toma ya¡¡ con un par¡¡

    O sea el juzgado hace mal su trabajo y somos los peones de este infernal tablero los que pagamos el pato.

    ayer fui a una oposición, a ver si me suena la flauta (aunque sea en listas) y mando bien lejos esta odiosa profesión

    • No la considero odiosa, todo lo contrario. No he realizado el recorrido, que usted pretende realizar, a la inversa y no me arrepiento. No se crea todo lo que ha oido sobre el trabajo en las Administraciones…

  2. Xavier Silvestre

    Partiendo de mi absoluta conformidad con su opinión sobre la inactividad de la Administración, en este caso debería cargar las tintas también contra el Poder Judicial, que llegó a emitir dos sentencias ratificando el criterio inicial.

  3. Buenos días querido Sevach. Lo sorprendente es que juzgados de lo contencioso y la Sala gallega se salten a la torera la norma con argumentos tan banales y alejados del ámbito jurídico. Item más, todos sabemos de procedimientos que tardan en resolverse, y esto de resolverse es un decir, un mínimo de dos años desde que la administración tiene toda la documentación. El particular sabe que no puede iniciar ninguna obra durante ese tiempo, ni hay forma humana de hacer avanzar su caso. Y da igual el número de escritos que presente por ventanilla. Pero en la Sala gallega ya llueve sobre mojado; aquí decimos que » a algúns chóvelle», dicho sea con ánimo de mera defensa del argumento. Tú la (los) conociste bien.

  4. comparto lo dicho por el compañero…. ha tenido que llegar al supremo…. y no todos los administrados deciden continuar después de una primera sentencia desestimatoria y probablemente con costas ( un gran obstaculo el tema costas en la juridicción contenciosa)

  5. Pablo C.

    Muy interesante la entrada, como siempre.
    Si grave es que, a estas alturas, «todavía la administración afronte el silencio positivo del ciudadano, como el juego del gato con el ratón, apostando por el ataque como mejor defensa de su incumplimiento», es peor que Juzgado y TSJ sigan «jugando» con el administrado obligándole a recurrir ante el Supremo. De la experiencia que tengo, el TSJ de Galicia es de los Tribunales Superiores más «garantistas» para Administración y como muestra un botón.

  6. ¿En otros países de nuestro entorno económico y cultural, me refiero a aquellos en los que se respetan los derechos de los consumidores, de los pacientes, del los trabajadores, del que no es siempre la parte débil del litigio…existe la institución “silencio administrativo “?¿de verdad?

  7. El sexador de Gárgolas

    El gran problema del silencio positivo en materia de autorizaciones, concesiones, aprobaciones o licencias no es ya su ejecutividad, pues ésta es inmediata, sino el que a veces el interesado pueda tener dudas acerca de los límites de la autorización: para entendernos, la inseguridad acerca de que la Administración que ha autorizado tácitamente la obra o actividad acuda más adelante con la normativa sectorial en la mano para sancionarla por su incumplimiento.

    Todo eso se podría corregir modificando la Ley para que la Administración se viere forzada a dictar el acto positivo en un plazo razonable y con respeto al principio de congruencia (es decir, yendo más allá de las genéricas invocaciones al cumplimiento de la normativa).

  8. FELIPE

    Vivimos a merced de un monstruo de tres cabezas llamado silencio administrativo negativo, La primera corresponde al ejecutivo, que lo usa y abusa a su entera conveniencia; la segunda pertenece al legislativo, que al no imponerle límites, ni sanciones, ni disuadirle de su abusivo uso corrobora sus excesos; y la tercera es del judicial, que relativiza el incumplimiento que supone de la obligación legal de contestar y motivar decisiones y soslaya -en no pocas ocasiones- su auténtico sentido y funcionalidad.

    Parafraseando a Alejandra Pizarnik al negro sol del silencio -negativo- las palabras -del ciudadano- se doran. Estamos, siguiendo a Lorca, ​ante un silencio ondulado donde resbalan valles y ecos y que inclina las frentes -solicitudes y recursos- hacia el suelo. Se trata de un silencio inventado para incumplir o normalizar el incumplimiento de la obligación administrativa de hablar, responder, motivar y enseñar cartas. Estamos ante un silencio predispuesto por la Admón. e impuesto al administrado -como especie de condición general abusiva- que le condiciona, desnorta y deja -dígase lo que se diga- indefenso. Nos encontramos ante el paradigma de mala Administración, de falta de buena fe, de antiservicio efectivo, de oscuridad, de desconfianza y de lejanía al ciudadano -art. 3 Ley 40/15 y 21 Ley 39/2015- Estamos ante un antiprincipio que supedita vidas, negocios y trabajos.

    Hoy, el Supremo, bajó de los cielos y, tras pisar tierra firme, ha concluido que a este silencio provocado no se lo lleva el viento. Porque igual que hay que rendir cuentas por cada palabra inoportuna, también hay que hacerlo por cada silencio innecesario.

    Aunque falte dar un paso más decidido y generalizado, reconozcámoslo, éste es un buen paso.

  9. Javier

    21.4 LPACAP, ademas de publicación en portal web, esta eso cuyo incumplimiento no he tenido ocasion de conocer si tiene mayor sanción o efecto, y que dice así como saben quienes habitualmente comentan : “ En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación “…etc. En los de oficio, sin esfuerzo, que va en el propio acuerdo por experiencia personal. En los que se inicien a solicitud de parte interesada, dependerá de muchos factores su cumplimiento por la Administración, yo no he recibido ninguna comunicación así, seria una rara avis.

  10. Bernardino

    Hago una pregunta relacionada con el tema. ¿Alguien ha conseguido que la administración le expida la certificación a que se refiere el apartado 4 del art.24 de la Ley 39/2015?.-Vamos, aunque sea después de los quince días que señala la norma.

    • Javier

      De oficio, nunca, y a petición del interesado, he visto que o no se expide, o se dicta resolución denegándolo sobre la base de que el silencio producido es desestimatorio (resolución que entiendo no procede dictar, se expide o no se expide) , propiciando su impugnacion autónoma.

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