El expediente electrónico es algo que podía y debía haberse implantado de forma universal en las administraciones públicas y sin embargo, aunque “progresa adecuadamente”, es manifiestamente mejorable.
Da igual que lo digan las normas y sus pacientes prórrogas, lo cierto es que las administraciones públicas, o determinados departamentos dentro de cada una de ellas, o buena parte de los organismos autónomos y entes públicos, siguen tramitando el expediente administrativo en formato papel y luego lo remiten en formato escaneado a los tribunales de lo contencioso-administrativo.
Con ello, se ofrece una apariencia de digitalización que realmente entorpece la labor tanto de la parte demandante y codemandados, como de los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativo que a veces se pierden en la jungla de pdf amontonados en un cruce de los juegos de sudoku (por el desafío mental de organizarlo) y Jumanji (por lo que aguarda en la jungla).
Viene al caso porque la reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2021 (rec. 112/2020) se lamenta de la deficiente remisión del expediente y reprende de forma elegante pero firme a la administración, en unos términos que deberían ser tenidos muy presentes por todas las Administraciones públicas.
No importa el fondo litigioso (impugnación de nombramientos de cargos estatales) sino por la clara argumentación y enseñanzas. Veamos.
Se parte de lo que debe entenderse por expediente en el siglo XXI:
El artículo 70 de la Ley 39/2015, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa o en el caso de impugnación de disposiciones generales los antecedentes de aquellas.
Nótese lo de «conjunto ordenado». Importante.
A continuación enumera los mandamientos de un expediente en formato electrónico para que merezca tal calificativo:
El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, artículo 32.
Añade que, cuando en virtud de una norma -en lo que a la jurisdicción contencioso administrativa concierne el artículo 48 de la LJCA-, sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantiza su integridad e inmutabilidad.
El artículo 48 de la LJCA en su apartado cuarto exige también un índice, lo que resulta razonable a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.
Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato. Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico COVID-19 Derecho Europeo y Estatal del Boletín Oficial del Estado).
Después examina el expediente que le ha remitido la Administración General del Estado (¡ojo! No es el Ayuntamiento de Villatripas de Arriba) y diagnostica:
Tal situación no se cumple en el expediente remitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que no puede llamarse electrónico aunque en lugar de en hojas de papel ha sido remitido en formato CD. En lugar del modo presentación, que facilita la consulta por razón de la digitalización efectuada al transformar la información original en papel en información digital con su adecuada clasificación que comporte una búsqueda ágil para su recuperación, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original. Se impide así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.
Aquí se detiene el lamento de la Sala tercera.
Es patente la importancia del expediente, que es la huella del actuar de la administración, donde se cobijan actos de trámite, de instrucción, prueba y resoluciones junto con recursos. La huella de la voluntad administrativa (o de su silencio). El expediente administrativo es crucial en el fondo y la forma para un juego limpio en sede contencioso-administrativa. No es una carpetilla, ni un corta y pega, ni el cosido de pdf´s. Ningún abogado ni juez deberían precisar de la piedra Rosetta para comprender cómo se organiza y que informa el expediente administrativo.
La gran pregunta es: ¿Llegará esta sentencia a oídos de quién tiene que llegar?, ¿se enterarán las administraciones de que los expedientes deben remitirse en formato electrónico no por moda ni capricho sino porque es una obligación legal?
Quousque tandem abutere, Catilina, patientia nostra?
Sin que ello sirva de excusa… la jungla que implica el programa concreto que los Juzgados Centrales requieren para el envío de los expedientes administrativos es digna de mención. Lo que en su día implicaba un par de horas de trabajo (realizar un expediente, cuando uno tiene las cosas organizadas, ojo), actualmente es una tarea digna de Odiseo: uno empieza con fuerza y ganas, y al quinto callejón sin salida informático tira la toalla y hace expediente e índice aparte, para luego subir todo junto por pura desesperación.
Vamos progresando, sí, pero nos está costando a todos. No es siempre desidia, a veces es necesidad de sacar las cosas adelante como sea…
Juán Ramón:
El problema es que las NTI (Norma Técnica de interoperabilidad) de documento y de expediente nacieron hace 12 años. Entonces sólo se podía pedir contenido, metadatos y firma para documentos e índice reglado (firmado y con metadatos), y repertorio de documentos como ‘carga útil’ (en términos de aviación).
Es algo así como que somos precisos en etiquetar un contenedor de 40m3 y su cierre, pero dentro, lleva mercancía informe, mezclada, no etiquetada, que es el contenido.
Estamos esperando la NTI que baje a especificar contenidos y formatos que sean ‘Machine readible’ o procesables por máquina. No pueden ser escaneos (imágenes) ‘embutidas’ en pdf portador. Pero de momento lo son. Un amontonamiento de algo no indexable ni tratable por humanos o por ordenadores, Estamos en una situación en la que hemos salido del paso. Pero el ‘Grado de madurez de los datos’ que es tema que está reglado, es de 1 en escala de 0-5.
Estimado sr. Chaves,
como funcionario que soy, encargado de una unidad que remite muchos expedientes a los tribunales, estoy razonablemente convencido de que los funcionarios que remitieron el expediente objeto de la sentencia que comenta son conocedores de cuál es el formato del expediente.
Esta norma que obliga a la remisión del expediente con un índice electrónico está muy bien sobre el papel. Sin embargo, es como esas otras disposiciones que se están aprobando últimamente y que reducen a la mitad los plazos para resolver o para emitir informes: si ya no se cumplía el plazo original, menos aún el reducido, y no es porque los funcionarios dejen el expediente en un cajón, sino por imposibilidad material.
Concretamente, respecto a la forma de remisión de los expedientes a los órganos judiciales, los funcionarios nos encontramos con las siguientes dificultades:
1. Cada vez somos menos, y cada vez tenemos más carga de trabajo (porque somos menos).
2. La administración electrónica ha incrementado de forma desmesurada la carga de trabajo: la administración electrónica ha aumentado la burocracia.
3. La elaboración del expediente electrónico es una cosa y la del índice electrónico otra diferente. Elaborar un índice electrónico requiere mucho trabajo, porque los tribunales nos exigen que cada elemento del índice vaya vinculado a un único documento del expediente. De esta manera tenemos índices muy largos, que requieren mucho trabajo de elaboración: si un expediente tiene 80 documentos, son 80 apartados de un índice electrónico.
4. La preparación de un índice electrónico requiere aprendizaje y herramientas concretas. Desde mi unidad tuvimos que solicitar la herramienta (puesto que no es una herramienta estándar de la administración en la que trabajo, una autonómica), y los funcionarios tuvieron que aprender a manejarla por su cuenta, sin ninguna formación.
5. Una vez el personal ha aprendido a manejar la herramienta, entonces se va a otra unidad, y viene una nueva persona que no sabe manejar la herramienta, y vuelta a empezar.
6. Además, como esto lleva tanto trabajo, lo normal es que sea personal administrativo o auxiliar, el que prepare el expediente con su índice electrónico (un expediente estándar con su índice electrónico supone una mañana de trabajo; sin son voluminosos los expedientes, varias mañanas, sin que esa persona haga nada más), y desde hace años hay un verdadero ataque por parte de los directivos políticos a este tipo de personal (administrativos y auxiliares) porque consideran que ya no son necesarios gracias a la administración electrónica, cuando es a la inversa. Así que cada vez hay menos administrativos y auxiliares. Por tanto, una persona del grupo A1 ha de dedicarse a hacer tales tareas; sería el equivalente a que un médico tuviera que dedicar parte de su jornada a realizar las labores del celador porque no se contratan celadores.
Me he extendido para que se vea la otra cara del problema.
Un cordial saludo.
Espléndido comentario que nos trae noticia del otro lado de la trinchera. Muchas y sinceras gracias.
Yo también trabajo en la AAPP y lo suscribo totalmente, sobre todo la falta de personal y la carga de trabajo
Te has extendido porque no tenías nada que hacer.
Tiene Ud. toda la razón en su exposición. Pero la razón principal está en que la Ley 39/2015 art.70.3 determina, o así se entiende, que el expediente sólo tiene realidad cuando se debe transmitir. No se va confeccionando en cada aportación documental, de forma automática. y Ahí surgen, con respeto, los ‘remeros’ que deben suplir lo que la informática no ha hecho día a día.
Pues creo sinceramente que tu administración no funciona. Trabajo en un ayuntamiento de poco más de 20.000 habitantes y nuestro gestor de expedientes (si el mismo se ha tramitado correctamente) te genera una copia digital autentica del expediente, con su correspondiente índice, para su remisión al juzgado en 20 minutos y además de manera totalmente automática.
Una correcta gestión de la administración electrónica sólo genera más trabajo al principio, luego te simplifica mucho la labor y te permite ser mucho más eficiente y eficaz. Sin duda
creo que el TS no ha sido justo en criticar a las AAPP en el uso de la nuevas tecnologías, pues objetivamente, conociendo las realidades tecnológicas de la Justicia y de las AAPP, éstas últimas dan vente mil vueltas a aquélla, que ha sido la última en subirse al carro, como para que ahora se las den de tecnólogos. Podemos recordar que aún hoy, en muchos sitios de España, debemos presentar los documentos por registro telématico, y n tes de tres días en formato papel por registro tradicional para que aquella entrada sea válida…¿y la Justicia aún pretende ponerse estupenda tecnológicamente cuando un expediente no le gusta?. Por otro lado un expediente administrativo puede ser mixto, y contener aún documentos de trámites muy antiguos que aún se hicieron en papel…supongo que la Justicia tampoco se pondrá a dar ejemplos de cómo un expediente puede tadrdar tantos ños en tramitarse…
De la Audiencia Nacional, un pequeño expediente (70) folios: tres horas ordenando lo remitido. Acabé imprimiéndolo todo y haciendo coincidir la ultima palabra con la inicial de la siguiente página en paciente labor detectivesca. En el proveido de remisión decía algo de «foliar» pero no tenia el diccionario a mano para comprender ese término…
No es lo mismo el expediente electrónico auténtico que el expediente en papel posteriormente escaneado y «digitalizado» en forma de PDFs y grabado en un CD/DVD. Si el expediente original está en papel, no se puede escanear y remitir en PDF porque se está cambiando el soporte y con ello alterando el documento. Otra cosa es un expediente digital de verdad de principio a fin, interactivo y con todos los documentos y resoluciones en su formato original (Texto capturable aunque no editable) . Pero este expediente pocas administraciones lo tienen. En mi opinión el TS debía haber empezado por no aceptar ese expediente remitido de semejante manera, y requerir una copia auténtica del mismo en el formato en que existe el original esto es, papel. Personalmente estoy a favor del expediente electrónico y creo que es una importante ventaja, pero escanear «a capón» en PDFs uno que se tramitó en papel no es tal, es una tomadura de pelo que sólo dificulta el trabajo del juzgado y de las partes. Saludos.
Ayuntamiento de Logroño , siglo XXI, capital de provincia y de CCAA, a día de la fecha no tienen administración electrónica solvente, no hay expedientes electrónicos, no hay factura electrónica ¡ Esto que están contando me suena a una película de ciencia ficción. » He visto cosas que vosotros no podríaís ni imaginar…………» ¡ Oye¡ y que nadie se pone colorado….
Cuarenta años en Administraciones distintas en materia de relación con la de Justicia, dos años en una Audiencia Territorial, muchos de ellos de defensa ante juzgados y tribunales, desde dentro y desde fuera de Administraciones y aún en activo en la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos me han hecho coleccionar un anecdotario de incomprensiones e incomunicaciones propias de que no se piensa en los demás, de que cada mundo es una isla de náufragos incomunicados.
No me parece vano decir que sólo el contacto entre unos y otros soluciona problemas como el que planteas. También de parcialidad descarada de jueces y tribunales en favor de las respectivas Administraciones. Bueno sería que el CGPJ, el Consejo General de la Abogacía y el/los ministerio/s correspondiente/s organizaran sesiones de trabajo conjuntas sobre esta y otras materias de interés común, que son más de las que cabe pensar.
No es menor la desconexión entre los ministerios con la abogacía del estado que los defiende en tribunales. En una ocasión hablaba con un Magistrado del Tribunal Constitucional y le decía que por qué no recomendaban en las sentencias conductas a los cargos públicos, a lo que me contestó: ¿Tú crees que se leen nuestras sentencias? A lo que añado: ¿Alguien piensa en los demás, alguien se conecta con ellos para entenderse mejor? ¿Comprenden los jueces a las Administraciones, o les dan la razón porque sí? Aquí lo dejo.
Se debería de empezar a formar al funcionariado a, por lo menos, manejar su correo electrónico, un poquito de la antigua «mecanografía», paquetes ofimáticos simples, etc… y luego ya si eso nos vamos a ver el expediente electrónico… No me digan que no se de qué hablo, trabajo en la administración
Bueno, sin ánimo de controversia. Esto está muy bien pero resulta ya de por si bastante complicado el uso y manejo de las TIC, y casi casi hay días en que el informático es la persona más importante del despacho.
Primero por las plataformas lexnex y ejusticia, o pepitopérez. A veces ya es grave el funcionamiento de la plataforma estatal pero luego te encuentras que cada comunidad autónoma pretende tener la suya, caso catalán. Además, con veces que tengas problemas con ellos te encuentras con la cruda realidad. La plataforma catalana no es más que un paripé que sirve para hacer de intermediario entre la Generalidad y la Administración de Justicia, pero eso da lugar a toda una dirección general con los correspondientes cargos y personal. Todo ello absolutamente inútil e innecesario. Tu entregas en ejusticia y ellos se lo pasan al juzgado por lexnex. En los juzgados pequeños se sigue haciendo directamente ante el Decanato y se sigue uno relacionando con el Juzgado correspondiente, sin intermediarios.
Además, por mucho que mandes el recurso por el correspondiente sistema informático, luego te piden las copias en papel, como siempre. ¿Entonces, para qué quieren que la demanda sea vía telemática?
Es verdad, luego te envían el expediente escaneado. Sin problema. Que tu, tienes que pasar a papel para no quemarte las pestañas ante la pantalla. hay entran los suplidos al cliente.
Bien, no tenemos claro, muchos, qué se debe entender por un expediente electrónico, en la Penal se sigue utilizando el fax como vía de comunicación, así que ya me dirán, pero creo que primero alguien debería informarnos de cómo es y cómo funciona.
Algunos no somos nuestros hijos, que nacieron con la tablet bajo el brazo en lugar de un pan, y bastantes problemas tenemos con la informática y la conexión con las dichosas plataformas como ahora meternos en el sembrado del expediente electrónico. Bien. Esperen que me jubile y luego que hagan lo que quieran, pero déjenme vivir los últimos años de profesión en paz.
Leo noticias de jueces y fiscales robots programados por inteligencia artificial… Y quien controla al programador? Qué pena le cae si el programa es ineficaz o vulnera derechos fundamentales? Quien instruye al programador sobre Derecho? Cómo interpreta la cara de un imputado o un testigo en un expediente administrativo sancionador?
Creo que lo dijo el gran Charles Chaplin, que paren que yo bajo en esta estación, o fue Groucho Marx?
Manel Pérez
Buenas tardes. Creo que en la mayoría de ocasiones no es un problema de falta de medios tecnológicos, sino de falta de organización e incluso de auténtica desidia. Estoy totalmente de acuerdo con José Ramón en que todos los empleados públicos (y en primer lugar, los responsables de los Servicios) deberían cuidar mucho más la organización y archivo de los expedientes.
Tenemos excelentes informáticos. El problema se reduce al diseño de una aplicación sencilla, intuitiva y eficiente, que permita generar un índice documental de forma automatizada y segura. No hace falta cursar una ingeniería.
Lo de la confección del expediente en modo «amontonamiento» en vez de en modo presentación que critica el Tribunal Supremo me recuerda a la crítica que hacía, cuando el expediente tenía formato papel, reprochando que el expediente remitido era un «conjunto desordenado de papeles» en lugar de un conjunto ordenado de documentos
Es muy interesante la Sentencia. Pero no me sirve para resolver
un problema que, desde hace dos años, vengo padeciendo en los recursos contencioso-administrativos que llevó contra la Consejería de Agricultura de La Junta de Andalucia ante el TSJA. Los expedientes electrónicos vienen con índices, pero no los confeccionan ordenados cronológicamente. Es decir, no hay forma de acreditar con el expediente, si la administración recibió un determinado documento en un trámite de alegaciones o en otro momento distinto. Mis clientes se encuentran absolutamente indefensos.
El problema añadido es que si me veo obligada a devolver el expediente por estar incompleto o por no garantizar el orden de los hechos, se pierden muchos meses… Un caos, vamos.
Me parece absolutamente escandaloso que no se siga un orden cronológico. Como letrado municipal, jamás daré por buena la remisión de un expediente, grande o pequeño, en desorden, práctica insultante respecto a la parte recurrente.
Para quien le interese, se puede obtener una visión completa de esta cuestión en el libro «La Gestión del Documento Electrónico» coordinado por Gerardo Bustos Pretel.
La remisión de expedientes electrónicos a la Administración de Justicia avanza lentamente y con algún sobresalto por multitud de factores, que ya otros comentaristas han señalado.
En primer lugar, la falta de conocimientos y de cultura tecnológica tanto en la Administración como en la Administración de Justicia. No es infrecuente encontrar a alguien que crea que una firma ológrafa escaneada es una «firma digital», que escanear es digitalizar o quien crea que aceptar un expediente en CD, por e-mail o almacén de archivos es un modo de transferencia válido.
Luego ocurre que en muchos procedimientos, la Administración correspondiente carece de un gestor de expedientes en el que se vayan ordenando y etiquetando los documentos digitales a medida que se aportan al procedimiento. En estos casos, lo normal es confeccionar el expediente electrónico una vez terminado el procedimiento y cuando lo reclama el juzgado; ahí ya la tarea es urgente y compleja y no hay ni tiempo ni protocolo para asignar metadatos a cada documento.
Tampoco ayuda la disparidad de normas técnicas. En la Administración rige el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y en la Administración de Justicia reina el Esquema Judicial de Interoperabilidad y Seguridad (EJIS). El traslado de un expediente de un esquema a otro se realiza a través de una pasarela del Ministerio de Justicia. Y a eso se suma la disparidad de aplicaciones. No olvidemos que los medios tecnológicos de la Justicia están transferidos, en algunos casos, a las CC.AA. por lo que hay que lograr que las tecnologías del Ministerio funcionen correctamente con los medios proporcionados a los juzgados por la comunidad correspondiente.
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