Consideraciones supremas poniendo coto al poderío de la Agencia Tributaria

Corren tiempos en que la sensación de debilidad del ciudadano ante el poder público se incrementa. Paradójicamente, muchos piensan que lo de “ciudadano” o “persona” es muy digno, pero “como administrados vivíamos mejor”.

Por eso resulta muy saludable tropezarse con alguna sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo que planta cara a la administración tributaria y que pone coto a las prerrogativas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, paradigma de administración independiente («la más grande en independencia«, en términos folklóricos), aunque a la vista de su singular Estatuto le queda grande lo de “Administración” y le queda corto lo de “independiente”. Como recordé en mi penúltima obra (“Derecho Administrativo Vivo, Bosch 2021), un magistrado del Tribunal Supremo en la década de los noventa, aprovechó su voto particular frente a la sentencia mayoritaria que avalaba el traje legal “a la medida del poder recaudatorio”, para bautizar a la Agencia Estatal de Administración Tributaria como auténtico “Guantánamo tributario”… por la falta de garantías.

Ahora nos ocuparemos de la cornada asestada por la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2022 (rec. 3311/2020), cuyo interés no lo es tanto el caso singular (la posible extemporaneidad de un recurso de la administración tributaria frente a una resolución de un Tribunal económico-administrativa), como el talante y principios aplicados con solvente firmeza.

El problema es pintoresco porque hace reverdecer la cuestión clásica de la personalidad jurídica única y de sus órganos, ya que la Agencia Tributaria se escudaba en que el plazo para recurrir debía contarse desde que se notificaba a un órgano concreto (Director del departamento de Inspección Financiera) y no cuando lo conocía otro órgano de la propia Agencia Tributaria, la ORT.

La Sala tercera parte de una sentencia suya anterior en que advertía:

El principio de buena administración inferido de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, a efectos de verificar que el recurso de alzada ordinario se ha interpuesto dentro de plazo, exige que exista en el expediente administrativo constancia documental o informática de la fecha de la notificación de la resolución a los llamados órganos legitimados para interponerlo, aunque ello únicamente rige en el caso de que no haya un conocimiento previo acreditado, por otros órganos de la misma Administración, del acto revisorio que se pretende impugnar, en cuyo caso es indiferente el momento posterior en que tal resolución llegue a conocimiento interno del órgano que debe interponer el recurso, que puede ser ya tardío en caso de haberse superado el plazo máximo de interposición, a contar desde aquel conocimiento”.

Nótese que el Tribunal Supremo arroja primero el as de oros, pues invoca el principio de buena administración, y luego expone las consecuencias de la personalidad jurídica única, aunque no lo explicita didácticamente, pues seguramente le da rubor jurídico tener que recordar al abogado del Estado que todos los órganos de la Administración “son Administración”, o sea, que no existen Administraciones siamesas, en que cada departamento u órgano tiene personalidad propia, sino Administraciones unitarias y sus departamentos y órganos son meros “tentáculos” de la misma. Por eso la sentencia considera que una Administración conoce un acto si se prueba que llegó a cualquiera de sus órganos.

La Sala Tercera se escandaliza porque la Agencia Tributaria pretendía escudarse en que si un órgano de la Agencia Tributaria, la ORT, la Oficina de Relación con los Tribunales, recibía un escrito, no podía negarse que lo conociese la entidad a que pertenece; la sentencia incorpora una clara y brillante argumentación que explica la perversión de que una Administración pretenda ignorar lo que conocen sus órganos:

La entrada en la ORT había tenido lugar, previamente, el 2 de diciembre de 2014, lo que resulta indubitado y no ha sido contradicho. Las siglas ORT significan Oficina de Relación con los Tribunales y, por lo tanto, no puede ser inocuo ni irrelevante, sin faltar a las más elementales exigencias de la buena fe, suponer que la entrada de la comunicación en esa oficina -que se inserta también dentro de la AEAT, con una función y finalidad específica de relaciones con los Tribunales- tuviera lugar en esa fecha, con efectos para toda la Agencia, que es la persona jurídica, anterior incluso a la del acuerdo antes mencionado, por el que se ordena la ejecución. Negar conocimiento de lo que ya conoce la citada ORT constituye una infracción clamorosa e incomprensible del principio de buena administración y, en conexión con él, del de buena fe, incluso del de eficacia administrativa (art. 103 CE).

Aceptar lo contrario sería tanto como reivindicar una especie de derecho o excusa de un órgano administrativo para ocultar información a los demás de la misma organización, escamoteando lo que en él se conoce, así como el derecho de cualquier órgano, incluso directivo, de la misma Administración -que sirve, dice la Constitución, esto es, debe servir, los intereses generales, según el artículo 103 CE- de pretextar el desconocimiento de una resolución, solo porque no ha llegado en concreto a un órgano determinado dentro de esa organización, dotada, es de decir una vez más, de personalidad jurídica única”.

Por si fuera poco, dado que el litigio versa sobre una Administración independiente (Agencia Tributaria) que pretendía impugnar un acuerdo de un órgano administrativo de control tributario como es el Tribunal Económico-Administrativo, se añade una espléndida soflama contra la prepotencia de las Administraciones:

En todo caso, resulta fundamental la idea de que esta posibilidad de recursos de alzada impropios -porque los promueve la propia Administración ante un órgano de la Administración- entraña, como hemos señalado de forma constante y reiterada, aun con evidente reconocimiento legal, un privilegio de la Administración que afecta de lleno a los derechos de los ciudadanos (a los que se priva del carácter favorable para ellos de la cosa juzgada administrativa, en su favor, creada en la resolución del TEAR estimatoria, enervando su validez y eficacia mediante una especie de autorecurso). Como prerrogativa irritante y descompensada que es, en la medida en que, además, pospone, incluso neutraliza, el acceso a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, ha de ser vista con cierta cautela, incluso con recelo, a fin de evitar que la Administración, en el seno de una concesión legal exorbitante y privilegiada -la de corregir sin atenerse a las rigurosas reglas de la revisión de oficio el criterio que no le agrada de los órganos revisores propiamente administrativos, integrados en la propia Administración recurrente-, elija además a placer la fecha que le convenga bien para aparentar una notificación de la que no hay constancia directa, solo con indicar la que bien le encaje a posteriori con el plazo legal.

Y concluye:

 A tal respecto, si unos órganos no se ponen en contacto con otros y omiten la necesaria comunicación de lo que por razón de su cargo conocen, tal proceder negligente entraña una grave patología indebida del funcionamiento desde la perspectiva del principio de buena administración -y la buena fe- del que no puede obtener la Administración ventaja alguna, conforme al aforismo de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non valet).

De postre, un varapalo para que las administraciones que quieran oír, oigan:

Estamos, en suma, ante un recurso (de alzada, dice la ley) ordinario que, además, incorpora un privilegio de la Administración de necesaria interpretación restrictiva, por lo que no se puede poner en tela de juicio la idea capital aquí de que el conocimiento de la ORT o, previamente, el de la Delegación de Hacienda, hace presumir sin posibilidad de prueba en contrario el de cualquier órgano de la misma administración pública, que no puede así ampararse en la ignorancia o desconocimiento del acto que se trata de recurrir sin quebrantar las más elementales exigencias de la buena fe, con el fin de prolongar los plazos, incluso de rehabilitarlos una vez consumidos.

Quede aquí esta importante sentencia como ejemplo de sentido común con gotas de equidad, sobre dogmática clara.