La reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2022 (rec. 5002/2020) fija doctrina sobre la capacidad y competencia de los plenos municipales para pronunciarse sobre escenarios políticos, bélicos, sociales o culturales. Se refiere lógicamente a los acuerdos que no cuentan con amparo competencial expreso en la legislación de régimen local. Sustancialmente declara que tales acuerdos han de ser controlados por la jurisdicción contencioso-administrativa (sin poder “blindarse” procesalmente como actos políticos exentos de todo control) y que hay que examinar su contenido y efectos prácticos, de manera que si no tiene efecto directo y no viola derechos fundamentales y de terceros, ha de admitirse la licitud de cualquier acuerdo plenario, sobre lo divino y lo humano.
En el caso resuelto por esta sentencia casacional, se trataba de acuerdos y declaraciones de principios sobre la crónica contienda en oriente medio, entre Israel y Palestina, que fueron adoptados por el pleno del Ayuntamiento de Reinosa y planteándose como cuestión casacional, si ante pretensiones de invalidez de tales acuerdos lo suyo es la inadmisibilidad del recurso, o si por el contrario hay que examinar el fondo de cada caso. Veamos las importantes cuestiones que aborda y zanja.
Es importante el recordatorio de que no cabe hablar de actos políticos de origen municipal, pues :
Lo relevante, a efectos del presente recurso, es que se recalca que el artículo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos. En la misma línea se habían decantado las sentencias de 24 de noviembre de 2003 y 23 de febrero de 2004, FJ cuarto:»Ello implica que la doctrina del acto político no pueda ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad, ya que es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto elementos reglados y comprobar también si en cuanto al fondo se da ese contenido político no controlable. Por tanto, no es posible acoger «la doctrina del acto político» como excepción al examen jurisdiccional y declarar la inadmisibilidad del recurso, debiendo entrarse por el contrario en el estudio del fondo del asunto. En cualquier caso, ni desde la clásica concepción ni desde la obligada concepción constitucional puede apreciarse en el acto que se examina los requisitos de naturaleza subjetiva y objetiva que caracterizan el denominado acto político. Por el contrario, se trata de un acuerdo municipal -no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma- y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa.»
A continuación examina casuísticamente lo que se pretendía obtener del acuerdo adoptado por el pleno municipal, pues la clave de enjuiciamiento radica en si se trata de meras declaraciones sin efecto práctico directo (acuerdos válidos), o si comportan posicionamientos con consecuencias jurídicas para los intereses locales (acuerdos no validos):
Mas también acabamos de señalar que cuando el acto municipal carece de efectos prácticos directos, nada obsta a su permanencia si no viola derechos fundamentales o de terceros. Pues bien, a juicio de la Sala carecen de eficacia administrativa y entran en el ámbito de las declaraciones políticas que se agotan en sí mismas sin trascendencia de aquella naturaleza estos dos puntos del acuerdo de 7 de julio de 2016: «1ª manifestar su adhesión y apoyo a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014 por la que se reconoce el Estado de Palestina.» 2ª «mostrar la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional». La adhesión municipal a un pronunciamiento del Parlamento Europeo, no quebranta las competencias municipales ni incurre en ilegalidad. La manifestación de la solidaridad con determinada población es una declaración que al carecer de efectos jurídicos vinculantes responde al carácter político de la autonomía municipal.
En cambio, la sentencia rechaza, por excederse de las competencias locales y por su eficacia directa, la pretensión de incluir apartados como los siguientes:
3. Declarar el concejo de «Reinosa Espacio Libre de Apartheid Israelí y difundirlo entre la ciudadanía, insertando el sello de Espacio Libre de Apartheid Israelí en la web municipal.» Este apartado tercero implica discriminación de terceros, esto es lesión de derechos fundamentales, por lo que debe recibir el mismo tratamiento anulatorio que los apartados cuarto a sexto del acuerdo de 7 de julio de 2016: «4- Adoptar las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan las previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de violaciones del Derecho Internacional de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 5- No suscribir ningún convenio o acuerdo con instituciones públicas, empresas y organizaciones que participen, colaboren u obtengan beneficio económico de la violación del Derecho Internacional y de la Declaración de los Derechos Humanos. 6- Fomentar la cooperación con el movimiento BDS (Boicot, Desinversión y Sanciones) articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de solidaridad con la Causa Árabe.»
En suma, el pleno municipal se convierte en potencial escaparate y foro de debate de cualquier cuestión, debiendo el fedatario local -secretario habilitado- advertir al Alcalde de si las consecuencias y eficacia del acuerdo (según sus términos y valoración jurídica) toleran su aprobación o si procede rechazarlo por comportar impacto en derechos fundamentales, en terceros, en las propias arcas municipales o por alzar derechos jurídicamente exigibles frente a la corporación; superado ese test de conformidad, el acuerdo plenario sobre tales declaraciones tendría vía libre.
Tiene potencial aplicación en la resolución de la casación frente a STSJCat sobre aprobación, por claustro, del «Manifiesto conjunto de las universidades catalanas en rechazo de las condenas de los presos políticos catalanes y a la judicialización de la vida política».
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/41dd3e2b7465b597/20220310
Saludos,
Y cómo casa esta sentencia con las anteriores dictadas en casación por el Tribunal Supremo (STS 26-06-2019, no 920/2019, rec. 5075/2017 y la STS de 28 de junio de 2019 (rec.352/2018) ), en las que se advertía que las mociones en el ámbito municipal sólo pueden versar sobre cuestiones de competencia exclusivamente municipal con este tipo de declaraciones políticas que se centran, a modo de ejemplo, en materia de política internacional?
Gracias por la entrada.
Saludos.
Muy interesante, pues este tipo de acuerdos son el pan nuestro de cada en los Plenos municipales.
No obstante, en relación al último inciso: «debiendo el fedatario local -secretario habilitado- advertir al Alcalde de si las consecuencias y eficacia del acuerdo…» es importante recordar que la advertencia de ilegalidad por parte de los secretarios municipales (propia del sistema preconstitucional en el que las corporaciones locales estaban sometidas a la tutela del la administración central) lleva derogada desde los años 80 del pasado siglo, habiendo sido sustituida por la fórmula del asesoramiento legal preceptivo. El secretario deber advertir de la ilegalidad de un acuerdo cuando está obligado a informar sobre el mismo por establecerlo así la normativa aplicable al caso (que no sería el que nos ocupa) o por haberlo solicitado expresamente los miembros de la corporación legitimados para ello. Creo que este tipo de afirmaciones contribuyen a crear una imagen errónea del secretario municipal como garante omnisciente de la legalidad de todo acuerdo o acto que emana de una corporación local que, no tiene amparo en la normativa vigente y cuyo ejercicio resultaría materialmente imposible; y que, desgraciadamente, ha dado lugar, en ocasiones, a imputaciones indiscriminadas e injustificables de habilitados nacionales en procedimientos penales. Cada cual con sus responsabilidades, que no son pocas.
Muchas gracias por la difusión de la sentencia.
Un saludo,
Totalmente de acuerdo. Es exactamente así. Pero si en el Tribunal Supremo todavía no lo saben, como vas a pedir que la gente, o peor, los periodistas… lo sepan
Lo contrario de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de junio de 2019:
«No puede contradecir esta afirmación la referencia que hace el contrarrecurso del Ayuntamiento al artículo 46.2 e) de la LBRL porque las mociones a que se refiere son un mecanismo de control por el Pleno de la Corporación de los demás órganos de la misma. pero no una cláusula que permita al ente local efectuar en forma innominada declaraciones totalmente desvinculadas del ámbito de las competencias municipales.»
Cada vez mas complicado ejercer como habilitado nacional.
Como se reitere esta doctrina por el Tribunal Supremo se abre las puertas a que los partidos políticos, a través de sus niveles provincial, regional y nacional, utilicen a los grupos políticos municipales «para hacer campaña política» lo que supone una utilización partidista de una institución municipal como es el pleno de los Ayuntamientos y empezarán a tratarse mociones sobre la «política fiscal autonómica», «el conflicto del Sahara», «corrupción a nivel nacional», «el pueblo cubano», «presos políticos»… ajenos a los intereses peculiares municipales con fines meramente partidistas.
Me parece una sentencia que puede ser muy negativa para el funcionamiento de las corporaciones locales.
Ni el Ayuntamiento de Reinosa ni el Tribunal Supremo tienen nada mejor que hacer, por lo visto.A ambos les pagamos con nuestros impuestos para estas cosas bizantinas.
Además de lo poco coherente y edificante que puede ser que el gobierno de la nación o el congreso de los diputados le pida a la ONU una cosa y el pleno del Ayuntamiento de Reinosa le pida lo contrario.
No creo que case mucho con aquello de «ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones».
La STC 4/1981, de 2 de febrero afirmó contundentemente que la autonomía local no es política, sino administrativa ¿Cómo casa esto con la sentencia comentada que, además, se aparta de la de 26 de junio de 2019, entre muchas otras que niegan la posibilidad del municipio de intervenir en la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales?
Por un lado, me parece que lo que hace el TS es cuidarse de no incrementar la litigiosidad (+litigiosidad=+trabajo). Si admitiera que el ajuste de las mociones a la legalidad depende de matices sobre la incompetencia municipal en la materia, muchas iban a acabar en los juzgados y tribunales de lo contencioso, bien por tener que matizar, bien por tener que proteger a los secretarios e interventores acosados por formular reparos. Es parecido a lo que hacen todos los (perdón, solo algunos) juzgados de lo contencioso con los asuntos de personal, en especial con las RPT: como los funcionarios son muchos, mejor que se le estimen muy poquitas cosas, para que así no venga ninguno.
Por otra parte, sin embargo, me parece muy ilusionante imaginar que a partir de ahora los plenos serán factorías de mociones exigiendo que se aprueben las normas de desarrollo del EBEP, que se revoquen las trampas puestas en la Ley de Transparencia para acceder al expediente administrativo, se dicten normas contundentes para la ejecución de sentencias por las Administraciones, se prohíban los tribunales selectivos a medida o filtradores, se persiga el acoso laboral a funcionarios por parte de políticas, se limiten los mandatos de los alcaldes caciques, se impida el acceso al cargo de concejal como primer empleo o primer trabajo digno, etc.
Bien es verdad que hasta ahora las mociones se van por las ramas de la protección de la gallina autóctona, de la petición de perdón al pueblo maya, de la defensa del pueblo mongol, etc., pero, quizá con esta sentencia y con la actual generación de concejales, más preparados académicamente, con una larga carrera laboral estable, servidores vocacionales del bien comunitario y de la imparcialidad, y alérgicos a cualquier puerta giratoria, todo cambie.
Pues anda que no tendrán problemas en Reinosa, o en otros sitios, como para perder su tiempo en cosas ajenas al municipio. Máxime teniendo en cuenta que algunos cobrar por asistir.
Meterse en jardines ajenos es una buena forma de disimular que no pegas clavo para lo que te han elegido los electores.
Sarna con gusto no pica, estimado amigo. Estos paisanos míos han tenido su minuto de gloria acordando majaderías, pero, en contra de lo que pudiera parecer, no es tan «inocente» ya que, al parecer, privilegia a determinada «ONG» en futuros procedimientos de contratación (en la parte que ha sido anulada por el Tribunal Supremo). Con todo lo dicho anteriormente en los comentarios, a lo que me adhiero, no estaría de más que se declarara a este tipo de proclamas nulas de pleno derecho o, mejor aún, inexistentes. Y puestos a hacer «pedagogía» como a los muy excelentísimos solo les duele cuando les tocan el bolsillo, puesto que se comportan como niños y no se les puede castigar sin recreo, yo les impondría la obligación de devolver las retribuciones percibidas por asistir a las sesiones donde se pierda el tiempo de forma tan lastimosa e, incluso, de pagar a escote los gastos que generen las mismas (electricidad, personal, etc…).
Por mucho menos de esto se aplicó el 155 en Cataluña. Pero un pleno municipal de San Broncinos del Páramo (25 habitantes inventados) sí puede hacer una declaracion solemne contra Palestina, contra la crisis en Taiwan o contra Putin. Sigue pensando más el municipalismo rancio (aunque sea con un mapa del siglo XIX) que las comunidades autonomas ¡Vivir para ver, querido TS!
Gracias, Javier, por disipar dudas sobre el último inciso. La experiencia demuestra que hay ocasiones en las que no se han interpretado adecuadamente las funciones reservadas.
Como secretario, siempre he pensado que se pueden presentar mociones, no emociones, en los plenos municipales, que es lo que viene a decir la STS de 28 de junio de 2019.
Pero en el caso del Ayuntamiento de Reinosa, su acuerdo contenía unas referencias a cuya anulación me parece cuestionable, pues el Ayuntamiento es libre de suscribir o no convenios con quien estime conveniente y cooperar con las cusas que igualmente le parezcan justas y que pueden reportar beneficios para sus vecinos. Y el punto del acuerdo referente a l «4- Adoptar las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan las previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de violaciones del Derecho Internacional de la Declaración Universal de los Derechos Humanos», creo que es perfectamente válido en la medida esos derechos humanos estén entre los protegidos en los convenios internacionales que recoge el anexo V de la LCSP y 10 de la Directiva 2014/24.
Está claro que el asesoramiento legal es sólo preceptivo. Pero cualquier declaración política al pleno requerirá un informe jurídico del alguien (no es preceptivo del Secretario, pero sí de un funcionario). Por lo que al final, o el Secretario informa la declaración, o el Secretario informa que no existe informe jurídico sobre la legalidad de la declaración.
A la vez produce pena y alivio cuando se en el orden del día se incluye la aprobación de un presupuesto, un reglamento y dos mociones políticas sobre la sedición y la ley del sí es sí, y resulta que los dos últimos puntos ocupan el grueso de las intervenciones.