Ocasión perdida para no imponer las costas cuando se impugnan desestimaciones presuntas

Está claro es que nadie se embarca en un litigio contencioso-administrativo por capricho o moda. Y por supuesto, si existe una desestimación presunta, hay una parte -el interesado- que se ha quedado sin conocer las razones jurídicas y fundamento fáctico que debe ser el contenido de toda resolución expresa (art.88 Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común) por lo que en principio existirán enormes dudas, que deben necesariamente desvanecerse en el proceso contencioso-administrativo.

Si la Administración da respuesta expresa y razonada, y desactiva los fundamentos del reclamante en vía administrativa, lógicamente se envainará la espada y no se embarcará en un contencioso-administrativo hacia un seguro naufragio.

En esa idea, buena parte de Juzgados y Salas contencioso-administrativas territoriales, sensibles a la tutela judicial y a la buena administración, no suelen imponer las costas cuando se impugna una desestimación presunta.

Sin embargo, se acaba de fijar -o ratificar- precisa doctrina casacional al respecto por la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2022 (rec. 187/2022) ante un caso en que se imponen las costas al demandante pese a impugnar a ciegas la desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial. Veamos con precisión y bajo sana crítica esta sentencia de impacto general y transversal.

Primero, la Sala descarta la aplicación supletoria de la LEC:

El tratamiento de las costas procesales en el Orden Contencioso-Administrativo se encuentra recogido en el art. 139 LJCA, al que hay que añadir referencias puntuales en sus arts. 61.5; 74.6; 78.5; 90.8; 92.4; y 93.4.

Según criterio muy reiterado de este Tribunal Supremo, el precepto contiene un sistema cerrado y completo que imposibilita, salvo remisión expresa -como sucede en materia de tasación de costas-, la aplicación supletoria de la LEC.

Luego precisa el específico criterio legal en lo contencioso-administrativo, parco pero claro:

Dicho precepto, dispone: «1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».

Se introduce, pues, una cláusula de mitigación del rigor del vencimiento que queda a la apreciación motivada del Juzgador (que no puede ser revisada en casación), cuando advierta «serias» dudas de hecho o de derecho. Las dudas han de ser «serias», es decir tener entidad suficiente para excepcionar el régimen general, y la motivación suele ser parca, traduciéndose en fórmulas más o menos estereotipadas de estilo: «derivadas de la complejidad y diversidad de la controversia». Y en esa apreciación motivada del Juzgador puede incluirse el silencio administrativo, cuando haya generado serias dudas de hecho o de derecho para la resolución del pleito.

Igualmente, y en lo que aquí interesa, su apartado 4, prevé, con carácter general, la posibilidad de limitar la cuantía de las costas: «La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». Decisión que queda también a criterio del Juzgador, sin necesidad, en este caso, de ningún tipo de motivación.

Y concluye:

De cuanto queda expuesto, es claro que el Legislador no ha previsto un régimen singularizado en materia de costas cuando lo impugnado sea una desestimación presunta (ficción legal encaminada a posibilitar el acceso a la vía jurisdiccional cuando no existe una resolución expresa), sin que, por vía de un pronunciamiento jurisprudencial, pueda establecerse un nuevo régimen, ya que los Tribunales, sin excepción, están vinculados a la Ley, y dada la claridad de sus términos, no cabe otra interpretación que la gramatical (art. 3 C. Civil).”

En consecuencia fija doctrina casacional: (anticipada en la STS de 12 de marzo de 2020 (rec. 7708/2018):

la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza.

Reparemos en que se da una de cal, con la regla general: «declaramos que la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas».

Y una de arena, con la excepción: «Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza».

Así y todo, lege ferenda, -o sea aullido de lobo a la luna- me parece que dicha doctrina casacional resulta rigorista e incurre en sentar el automatismo de imponer las costas cuando hay desestimación presunta y convertir en excepción la exoneración, cuando lo suyo debería ser al contrario cuando se impugna una desestimación presunta: la regla debería ser la no imposición de costas, salvo que se razone la ausencia de dudas de hecho y de derecho. Lo contrario, con la doctrina casacional que se ha fijado, es bonificar el incumplimiento de resolver de la Administración apartándose del criterio general sentado por el Tribunal Constitucional, como en la STS 52/2014, donde se afirma que “Es decisiva la apreciación de que “la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE” (SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4, y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6).”

Por eso considero que de imponerse las costas al particular en favor de la Administración que ha provocado el litigio con su callada por respuesta, se incentivará el silencio administrativo y además, la Administración hará caja como fruto del incumplimiento de su obligación principal: resolver motivadamente.

Por eso entiendo que bien podía la sala tercera, en aplicación del «principio de buena jurisdicción» haber sentando doctrina casacional en este sentido, que no rompe la letra de la ley sino que interpreta la locución «dudas de hecho de derecho»: “Se entenderá que existen dudas de hecho y de derecho cuando se impugne una desestimación que por su naturaleza presunta oculta los fundamentos y motivación propios de la resolución expresa, salvo que como excepción se razone por el juez, la inexistencia de complejidad o sostenibilidad de la pretensión”. Sin embargo, estamos ante una ocasión perdida, pero el único consuelo que queda es que la doctrina casacional no es intocable sino que con el tiempo siempre puede admitir modificación, e incluso «debe» hacerlo cuando conduce a resultados incongruentes.

A efectos prácticos, la buena estrategia procesal de todo demandante (de la que me ocupé en «Las Claves de una buena demanda contencioso-administrativa», Amarante, 2022) que se enfrenta a una desestimación presunta, pasará por solicitar en el suplico la condena en costas a la demandada, y para el caso de imponerse al demandante, deberá indicarse la razón de que esa falta de resolución expresa le haya generado dudas serias.

Y en saludable congruencia, los Juzgados y Salas, siguiendo lo apuntado por la sentencia comentada (que expresamente admite «fórmulas estereotipadas» y parcas), podrán exonerar de las costas con fórmulas del siguiente tenor “Dado que se ha impugnado una desestimación presunta que en este caso singular ha imposibilitado el conocimiento de las razones de la Administración, fomentando la complejidad de la controversia y dudas del demandante, no se imponen las costas” 

Y colorín, colorado, Justicia habremos alcanzado.