El Supremo excluye de la consulta previa al planeamiento urbanístico

 Hace un par de artículos en este blog daba cuenta de la sentencia casacional que excluía la exigencia de la consulta previa en el trámite de aprobación de las ordenanzas fiscales.

Ahora, la sentencia calentita de la sala tercera de 6 de febrero de 2023 (rec.1337/2022) da otra vuelta de tuerca disponiendo que tampoco es de aplicación esa consulta previa cuando se trata de aprobar instrumentos de planeamiento urbanístico (salvo que la normativa autonómica expresamente lo imponga).

 Para llegar a esa conclusión, la sala tercera adopta un estilo didáctico y cauteloso.

Arranca deshojando el árbol litigioso a machetazos.

Primero, mandoble a diestra:

si bien la Sala sentenciadora acude al argumento de la exigencia que se impone en el artículo 133.1º de la Ley estatal, es lo cierto que se hace también referencia a una copiosa normativa autonómica e incluso local que ha de quedar fuera de esta casación, porque no es competencia de este Tribunal interpretar la normativa autonómica, de conformidad con lo establecido en el artículo 86-3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Después otro mandoble a siniestra:

no está en cuestión la relevancia que la participación ciudadana tiene, en concreto, en la aprobación de los instrumentos de ordenación, como ha tenido ocasión de declarar la mencionada jurisprudencia”, pero que en todo caso si la normativa autonómica o local recoge la participación de manera concreta (…)es un debate que queda extramuros  de esta casación que, como hemos visto se centra en la aplicación a los instrumentos de ordenación del trámite establecido en el artículo 133.1 de la Ley de procedimiento general”.

Y ahora ya, una vez que la Sala tiene el asunto – como el torero al toro- donde quería tenerlo pasa a fijar doctrina casacional. Veamos la síntesis y su relevancia:

Sobre la fuerza del art.133 de la Ley 39/2015, tras sobrevivir a su paso  por el Tribunal Constitucional aclara:

En el sentido expuesto no es de aplicación al caso lo declarado en la invocada sentencia del Tribunal Constitución 55/2018, porque lo examinado allí fue la aplicación del mencionado artículo 133 en relación a la normativa general sobre el procedimiento de aprobación de las disposiciones generales; pero no para cuando, como aquí acontece, el debate se centra en si ha de regir la normativa general o la especial para la aprobación de unos instrumentos de ordenación que formalmente deben considerarse de naturaleza reglamentaria, como son los de la ordenación territorial y urbanística. Es cierto que, en la parte dispositiva de la mencionada sentencia, se salva de la nulidad declarada del artículo 133, precisamente la exigencia del previo trámite de consulta pública; pero el debate ahora es si la normativa de procedimiento es la general de la mencionada Ley de procedimiento, o la especial”.

Y centra el núcleo del debate: la supletoriedad de la ley básica por fuerza de la Disposición Adicional Primera LPAC:

De lo expuesto hemos de concluir que, en realidad, el debate se centra, más que en el referido artículo 133, en la Disposición Adicional Primera de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a cuyo tenor «Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.»

Aunque no lo explicita así, para evitar caer en la trampa de confundir “legislación formalmente diferenciada” con “legislación materialmente especial”, la Sala Tercera aclara:

Y ese debate viene impuesto porque la propia regulación sectorial regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación que desplaza la aplicación del procedimiento –en realidad principios generales– que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo. (…) Lo que se quiere decir es que si, conforme al reparto competencial que se ha establecido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y se ha acogido en nuestro Derecho, la legislación sobre urbanismo, también sobre los procedimientos para la aprobación de los instrumentos de ordenación, es de competencia autonómica y si, como se ha dicho y se refleja en la sentencia recurrida y alegaciones de las partes, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene una regulación integral de dicha normativa, es esa normativa la que debe ser aplicada y en un doble sentido a los efectos del debate suscitado; de una parte, en su aspecto subjetivo, es decir, que regirá con independencia de la Administración que deba aplicar la norma; porque esa normativa especial y autonómica rige para cuando los planes, en este caso, deban ser aprobadas tanto por la Administración autonómica como por una entidad municipal; de otra parte, que esa normativa especial desplaza, en lo que no se declare expresamente, la normativa general de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.

Y ya fija la importante doctrina casacional:

que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica.

Dicho lo dicho, si ahora leemos la sentencia de instancia revocada, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sintetizada en el Fundamento de Derecho primero de la sentencia de la Sala Tercera), sus razonados motivos jurídicos convencen, haciéndose eco de los planteamientos del veterano y diestro abogado Climent Fernández Forner, y desde una visión de la efectividad del derecho de participación ciudadana, como es trazado por la normativa autonómica. Eso me lleva a pensar que  quizá estamos ante una doctrina casacional llamada en el futuro próximo a matizarse  sensiblemente en sus términos.

¡Hala! A tomar buena nota, juristas, urbanistas, técnicos y ediles. Más economía procedimental, menos participación ciudadana y, al menos, coto a excesos de nulidades radicales de planeamiento.