Crónica de una sanción implacable con sentencia aprovechable

Hay sentencias didácticas y claras y que merecen ser leídas con atención, porque siempre se aprende. Es el caso de la reciente sentencia de la sala tercera de 15 de febrero de 2023 (rec.430/2021).

El telón de fondo era la sanción impuesta por el gobierno a un Ayuntamiento por vertidos contaminantes y vulnerar las condiciones de la concesión de aguas, junto con la obligación de indemnizar los daños. Nada menos que un millón largo de euros de multa. El Ayuntamiento pretendía la nulidad de la sanción y subsidiariamente su reducción a 500.000 euros  pero con reducción de un 20% por haber asumido la responsabilidad por acuerdo plenario. La sentencia analiza diversas vertientes que encierran un pequeño seminario sobre potestad sancionadora. Veamos.

La sentencia arranca de recordarnos la escasa fuerza invalidante de los vicios formales:

En efecto, en primer lugar, denunciándose un defecto de procedimiento, debe traerse a colación la inconcusa doctrina jurisprudencial conforme a la cual los defectos de forma solo pueden afectar a la validez de los actos por la vía de la anulabilidad, a salvo de los supuestos en que se hubiera omitido todo trámite procedimental. Que ello es así lo pone de manifiesto el artículo 47-1º-e) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con su artículo 48, conforme a los cuales, solo cuando se haya prescindido » total y absolutamente del procedimiento legamente establecido» serán nulos de pleno derechos los actos administrativos; los restantes defectos de forma, solo pueden comportar su anulabilidad, de conformidad con el referido artículo 48-2º, pero con la condición de que el referido defecto de forma comporte que el acto » carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados«; condiciones que, por lo que respecta al acuerdo impugnado en este proceso, ni se invocan por la Corporación sancionada ni son apreciables. Así pues, no habiéndose omitido los trámites esenciales del procedimiento, en ningún caso podría acogerse la nulidad pretendida en la demanda.

Tampoco se dice nada nuevo cuando explica el concepto y manifestaciones del principio de culpabilidad:

la culpabilidad constituye, en efecto, una exigencia de las infracciones administrativas, ínsito en el artículo 25 de la Constitución, que ha tenido una elaborada construcción doctrinal en el ámbito del Derecho Penal del que el Administrativo Sancionador es tributario. Dicha exigencia comporta, en apretada síntesis a los efectos del debate suscitado, que el hecho que se tipifica en el tipo de la infracción pueda y debe serle imputable al sujeto que se sanciona, al que se considera culpable del mismo, es decir, responsable, conforme a la terminología de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esa imputación comporta un elemento intelectual conforme al cual la acción típica no solo se ejecuta por el propio sujeto, sino que se hace a conciencia y voluntad, es decir, de manera intencional, o bien por una negligencia más o menos intensa, en cuanto se ha omitido la diligencia que sería exigible en la ejecución del acto para evitar el efecto pernicioso.

El asunto se pone interesante cuando, ante la enorme sanción, examina la invocación por el Ayuntamiento del principio de proporcionalidad, pues la sentencia aclara algo que frecuentemente se confunde en las demandas: las quejas de proporcionalidad ante los tribunales son dentro del margen de lo que establece la Ley pero sin desplazar la responsabilidad de su fijación a jueces y tribunales:

la proporcionalidad, como una de las garantías del Derecho Administrativo sancionador, comporta que, al imponerse la sanción, dentro de los márgenes que habilita la ley, debe atenderse a las circunstancias de los hechos y del sancionado, modulando, en caso de la sanción de multa, el concreto importe que procede imponer en cada caso concreto. Como se declara en el artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, en esa labor «se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción.»Debe ponerse de manifiesto que en el caso de las infracciones administrativas no son los Tribunales los que imponen la sanción, por lo que el principio de proporcionalidad debe ser observado por la Administración titular de la potestad sancionadora. A los Tribunales corresponde la revisión de que la decisión adoptada en ese concreto presupuesto de la sanción se han observado las prescripciones legales; control de legalidad que encuentra su reflejo en la motivación que se haya dado en la resolución sancionadora sobre la elección de la concreta infracción que se impone, dentro de los márgenes que autoriza el Legislador, y que dichas razones son adecuadas a lo que la ley autoriza.

Lo que resulta interesantísimo es cuando en el curso del procedimiento el Ayuntamiento intentó beneficiarse de la rebaja sustancial a base de asumir la responsabilidad. A este respecto, la sentencia perfila el curioso asunto de “paga y renuncia a recurrir”:

Sentado lo anterior, debemos recordar que se dispone en el mencionado artículo 85 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que «Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda… cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta,… Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción…»

De la redacción del precepto cabe concluir que tanto el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario de la sanción pecuniaria propuesta en el procedimiento comporta una reducción de un 20 por 100 de dicha sanción, por cada una de dichas acciones, pago y asunción de responsabilidad, reducción que son acumulables. La finalidad del precepto es evidente, simplificar la tramitación de los procedimientos sancionadores en aquellos supuestos en que el mismo interesado reconoce que son ciertos los hechos imputados y ajustada a la legislación la tipificación y la sanción propuesta. De ahí que el Legislador haya acogido el beneficio de que, si se reconoce la responsabilidad en el momento de concretar los hechos que se consideran sancionables, evitando la necesidad de la tramitación del procedimiento sancionador, el imputado puede beneficiarse de una reducción de la sanción propuesta en un porcentaje de hasta 20 por 100 de la sanción.

 Y a renglón seguido, recuerda el momento procedimental preciso en que el expedientado puede beneficiarse de la rebaja por pronto pago si renuncia al procedimiento administrativo y a los recursos administrativos (no jurisdiccionales, claro):

Ya hemos dicho que por la propia finalidad del reconocimiento de responsabilidad de evitar la tramitación del procedimiento, incluido los recursos administrativos (no los jurisdiccionales, como hemos declarado en nuestra sentencia 1260/2022, de 6 de octubre, recurso de casación 294/2021), es manifiesto que el trámite ha de realizarse al inicio del procedimiento sancionador, como lo evidencia el hecho de que ya en el mismo acuerdo de iniciación debe hacerse dicha posibilidad, como establece el artículo 64-2º-d) de la Ley de procedimiento; debiendo asumirse el compromiso de aceptar la sanción propuesta –con la reducción procedente– y, por tanto, renunciando a impugnar en vía administrativa la preceptiva resolución que deba dictar la Administración poniendo fin al procedimiento. En suma, se trata de evitar la tramitación del procedimiento, incluidos los recursos administrativos; y ello al margen de la posibilidad de efectuar, tras dicho reconocimiento, al pago de la sanción propuesta, que comporta una diferente reducción acumulable a la anterior.

Para finalizar, la sentencia aborda una cuestión de interés para los entes locales – en todo ámbito, no solo el sancionador-, a los cuales les recuerda que los oficios y actos que no se notifican, aunque se justifique el registro de salida, poca eficacia tienen:

Bien es verdad que el acuerdo existió y así ha de concluirse de la certificación que del mismo se ha traído al proceso con la demanda, pero no es menos cierto que lo relevante no es solo la adopción del acuerdo, sino su aportación al procedimiento para que surtiera el efecto correspondiente, y esa recepción no puede estimarse realizada con la sola aportación de un pretendido oficio de remisión aportado por el Ayuntamiento con la demanda sin sello alguno de registro de salida y, lo que es decisivo, con acuse de recibo por parte del Organismo de Cuenca”.

En definitiva, una sentencia para conservar cercana en la mente y en los archivos. Quienes no la olvidarán serán los vecinos y concejales del municipio afectado ante el impacto en las arcas municipales, pero tampoco los peces y el ecosistema del río víctimas de los desafueros.

Difícil cosa esto del derecho administrativo. El poder manda, el poder prohibe, el poder autoriza y el poder sanciona… pero sanciona al que pilla, al que no tiene picardía, al que no sabe defenderse, al que no sabe refugiarse en prescripciones u otras vulneraciones; o al que se tropieza felizmente con una administración torpe, en malas horas o con la guardia baja.

Hay que admitir como verdad de Perogrullo que no se sanciona a todos los que defraudan a hacienda, a todos los que se saltan las normas de tráfico o caza, ni a los que vulneran las ordenanzas locales, por ejemplo. Sería terrible imaginarse un mundo donde la eficacia sancionadora fuese total (toda infracción detectada y toda infracción sancionada) pues viviríamos en un Estado asfixiante, Gran Hermano Represor, además con un Estado con arcas a reventar. Por eso se entiende que las sanciones a veces son realmente elevadas por aquello de dar ejemplaridad (¡vete y cuéntalo!), pues es cierto que el miedo guarda la viña. No es un mundo perfecto, pero así va funcionando la administración, con más trancas que barrancas.