Mas que aludir a los perjuicios para los camarones que se duermen, lo suyo sería decir que la administración que no resuelve expresamente, que no se escude en la abusiva inadmisibilidad, como ha sentado con firmeza una recientísima y espléndida sentencia casacional de la sala tercera.
La historia se ha repetido frecuentemente. La administración no da respuesta a una solicitud del particular, durmiéndose en los laureles (y el expediente en los cajones). Un bueno día, cansado de esperar el ciudadano recurre frente a la desestimación presunta. En ese momento en que el asunto está en fase de iniciación judicial, rápidamente el Ayuntamiento despierta de su letargo y resuelve expresamente (lógicamente desestimando expresamente, la mayor parte de las veces).
Con ello, astutamente, el letrado consistorial o abogado que haga sus veces plantea dos escollos. Primero, que no se ha ampliado expresamente el recurso frente a la resolución expresa. Segundo, que no se ha agotado la vía administrativa pues no se ha planteado el recurso o reclamación económico-administrativa, ni frente a la desestimación presunta inicial, ni frente a la resolución expresa ulterior.
En esa tesitura se dicta la sentencia de la sala tercera de 7 de marzo de 2023 (rec.3069/2021) que recuerda la jurisprudencia consolidada pero en términos sumamente interesantes y sugerentes, propios del ponente Francisco José Navarro Sanchís, magistrado reconocido por su solidez técnica y paladín de las garantías de los derechos ciudadanos y de la tutela judicial efectiva. Veamos.
Primero, deja claro que cuando no se cumple con la obligación de resolver expresamente no cabe escudarse en el incumplimiento de la obligación de plantear recursos administrativos frente a la desestimación presunta.
Así, de forma tajante, clara y didáctica, afirma la Sala:
con fundamento en el artículo 24.1 CE, garantizador de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, debemos fijar la siguiente jurisprudencia:
1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.
3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración
Segundo. Sobre la posible inadmisibilidad por no ampliar la impugnación a la resolución expresa ulterior, se ratifica la vieja doctrina cuando afirma:
la invocación de inadmisibilidad es improcedente. En cualquier caso, es continua y abundante la jurisprudencia que también declara que es innecesario ampliar al acto expreso tardío desestimatorio, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, el recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de que pueda hacerse, salvo en el caso, no concurrente, de que el acto expreso modificase en algo el deducible de la desestimación presunta por silencio.
Pero se añade un inciso que puede ser fuente de equívocos, pues parece apuntar a que «en cualquier caso» { caso de que la resolución expresa modifique lo derivado de la desestimación presunta, como si no lo modifica por ser negativo} no sería necesario ampliar el recurso. Escuchemos este curioso inciso:
En cualquier caso, de la amplia doctrina de este Tribunal Supremo, inspirada en buena parte en la del Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 CE, carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía, mediante una reclamación económico-administrativa municipal, una vez que el asunto ya está en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento.(…) El agotamiento de una vía previa cuando ya no sería, obviamente previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que en fase de casación ya ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
Quiero creer que este fragmento que he reproducido no pretende tumbar de un plumazo la jurisprudencia anterior consolidada que cita, por la que se impone la ampliación de la impugnación a la resolución expresa cuando modifica el sentido de la desestimación presunta (ej.estimación parcial). De ahí que debamos entender que este fragmento es un vigoroso obiter dicta para ratificar la doctrina casacional fijada, pero no modificando aquélla doctrina.
Finalmente, llama poderosamente la atención la ejemplaridad que parece imperar en la condena a las costas al Ayuntamiento pues la sentencia dispone que:
procede la declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación al Ayuntamiento de Valladolid recurrente, que dejó transcurrir un inaceptable plazo temporal sin dar respuesta, a que le obligaba la ley, a la solicitud de devolución de ingresos indebidos que, a la vista de los hechos, era procedente y que dictó resolución expresa denegatoria una vez promovido recurso jurisdiccional. Además, corona la temeridad procesal de la corporación local, la interposición de un recurso de casación previamente abocado al fracaso, a tenor de la muy abundante jurisprudencia transcrita al respecto. Se limita la condena en costas a la cantidad de 8.000 euros”.
Quizá la Sala ha constatado que la peregrinación de la justicia por el particular se inició con su solicitud sin respuesta formulada en junio de 2015, y tras interponer el recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado en junio de 2019 (¡cuatro años de paciente espera!), ha tenido que recorrer una apelación y una casación para poder conseguir en marzo de 2023 la sentencia de la Sala Tercera del Supremo, que confirma la sentencia de la Sala que a su vez confirmó sustancialmente la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo.
Sin embargo, justo es hacer constar que la sentencia de la sala de castilla y León contó con un voto particular que justificaba que el recurso del particular debía inadmitirse por no haber agotado la vía económico-administrativa, o sea, que parece que dudas de derecho razonadas las había.
En todo caso, esta sentencia conviene tenerla a mano. Un ejemplo de eso que se llamaba lúcidamente el «genio expansivo del Estado de Derecho». Los abogados de particulares para conjurar inadmisibilidades abusivas por falta de agotamiento de la vía administrativa, y los letrados públicos para evitar ponerse colorados al plantearlas.
Gracias por el comentario. En sentido contrario, si el Ayuntamiento resuelve en plazo pero de forma prematura el contribuyente interpuso recurso sí sería inadmisible.
El supuesto silencio positivo como criterio general, me recuerdo mucho a los seguros de las viviendas: te cubren todo…menos lo que te pase.
Muchas gracias por el artículo, como siempre un privilegio leerle.
A la Administración le ocurre lo que pasa con muchos «culpables» en nuestra buenista sociedad (tan atontada y absurda como ridícula). Que se ofende y se siente víctima cuando es acusada de ¡sus propios actos! Da igual que haya arrasado principios, derechos, leyes o garantías elementales a los que se haya sujeta, viene limitada y debe tutelar. Llegado el momento -la vía judicial- mostrará pose de ofendida, se pondrá solemne, engolará figuradamente su voz y acusará a la vapuleada víctima de ser egoísta, vulnerar la legalidad y actuar contra el bien común o el interés general (fórmula manida donde todo tiene cabida). Y ¿saben lo peor? Que le suele funcionar. Porque falta sensibilidad hacia el administrado, no se profundiza en lo ocurrido, ni se busca la verdad «real».
Quien «roba» al administrado su derecho a una resolución expresa, temporánea y motivada, no puede culpar al agraviado de lo mismo por querer recuperar lo suyo sin haber agotado la vía administrativa previa (rec. ec. adtiva. posterior), pues ello viene precisamente provocado por el propio ladrón con su silencio y su falta previa de información y de aviso. Por eso, entre otras razones, sigo el enfoque «robin hoodigunesco» que Don Francisco Navarro Sanchís suele imprimir a sus sentencias. Porque desde la legalidad, el conocimiento del caso y el sentido común trata de llegar a la verdad y hacer justicia (dar a cada uno lo suyo).
Como siempre, querido José Ramón, apuntas bien y das en diana. Poco a poco, algunos buenos jueces vaís, dentro de una jurisdicción que por razones legales, entre otras, hace que demandar a la Administración sea tarea de titanes, se vaya convirtiendo en un civilizado duelo. Algún día, tienes el deber para tus seguidores, amigos y abogados, de publicar un libro denominado «Las últimas cien grandes Sentencias del Contencioso – Administrativo» tarea ya sencilla para tí puesto que las has ido comentando. ¡Elige bien! y un fuerte aplauso por esta magnífica labor que haces.
Muchas gracias, José Eugenio. Y muy buena sugerencia para mostrar los puntuales y escasos avances en garantías de cuño jurisprudencial. Un saludo afectuoso
No me cabe duda de que, más pronto o más tarde, la Sala Tercera se enfrentará a casos cuyo objeto, en cuanto al propósito de formación de doctrina jurisprudencial, sea sustancialmente idéntico al de esta Sentencia, en los que el recurrente en casación impugne una sentencia que haya declarado la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa previa (ex. artículo 69.c) en relación con el 25.1 LJCA), el acto impugnado ante el Tribunal a quo haya sido una desestimación presunta (silencio administrativo) y, tras iniciarse el procedimiento judicial, el órgano administrativo haya dictado resolución desestimatoria expresa.
Resulta lógico y razonable presuponer que, en estos casos, la Sala Tercera estimará el recurso de casación y anulará, total o parcialmente, la sentencia recurrida. La duda que me surge es cuál de las dos opciones que, según dispone el artículo 87.bis.2 LJCA, se adoptaría, esto es, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o, por contra, resolver el litigio dentro de los términos en que apareciese planteado el debate.
En principio, y teniendo en cuenta que en multitud de resoluciones la Sala Tercera ha señalado que no es una segunda instancia, la respuesta sería devolver los autos al Tribunal de instancia. Ahora bien, si ello pudiera suponer, por ejemplo, una dilación indebida del proceso, ordenar la devolución de los autos al Tribunal de instancia difícilmente se compadecería con la jurisprudencia que la Sala Tercera establece en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia.
En fin, como dije al principio, habrá que estar a la espera de la resolución que, más pronto o más tarde, adopte la Sala Tercera del TS.