Vuelta de tuerca del Tribunal Constitucional al enredo de la casación autonómica

Se veía venir. El recurso contencioso-administrativo de casación autonómica es un foco de perplejidades. Como el coronel de García Márquez, “no tiene legislador que lo escriba” y el Tribunal Constitucional remienda lo que puede.
Recordemos que la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015 lo dejó a su suerte, y tras dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional que comenté en su día, no podía faltar un tercero que se acaba de dictar.
El problema se planteaba por la laguna de regulación de su procedimiento, sustanciación y resolución, que fue resuelto admitiendo la aplicación analógica de la regulación de la casación estatal.
El problema se planteaba en toda su crudeza en las salas de lo contencioso-administrativo en que se contaba con pocos miembros, lo que convertiría en la práctica la casación autonómica en una especie de “recurso de reposición” ante la misma Sala, o alternativamente en una “alzada impropia” ante una sala formada por magistrados de otro tribunal o de distinto orden jurisdiccional. A ello se sumaba que se imponía que tal resolución lo fuere por un órgano compuesto por cinco miembros (lo que era imposible en el caso de Cantabria, Navarra o La Rioja, por ejemplo).

En esa tesitura, reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de octubre de 2026 abordó el siguiente caso.

El Ayuntamiento cántabro de Piélagos formuló un escrito de preparación de recurso de casación por infracción de la normativa autonómica, al amparo del art. 86.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), frente a un auto que desestimó la solicitud de inejecución de sentencia por imposibilidad legal que había solicitado la administración municipal.
La Sala razonaba la situación planteada y la denegación de la preparación del recurso de casación autonómico, ante la imposibilidad de constituir la sección de casación autonómica en el referido tribunal.
Argumentó, con cita de la STC 128/2018, de 29 de noviembre, que la sección de casación no podía constituirse porque es una sección funcional en la que se integran magistrados del mismo orden jurisdiccional y, generalmente, de la misma sala o, excepcionalmente, de salas del mismo orden jurisdiccional y la misma clase, quedando excluido el uso de las normas generales de sustitución ex art. 199.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ). En el fundamento jurídico tercero la sala cántabra razonaba del siguiente modo:

En la actual situación donde la plantilla de la Sala de lo contencioso se c ompone de Presidente y tres Magistrados y uno de ellos permanece de baja, debemos reiterar que la Sección de casación autonómica no puede constituirse porque debe estar formada por 5 Magistrados sin que se pueda integrar acudiendo a las reglas de sustitución. Y porque en el TSJ de Cantabria no existe un número de Magistrados que, quitando los que hayan intervenido en la resolución recurrida (la han dictado los 3 únicos que permanecen activos en la Sala contando la Presidenta), permita formar la sección que ha de resolver el recurso de casación autonómico. Tal y como se hace constar en el Acuerdo del CGPJ de 31 de Octubre de 2019, la constitución de la sección de casación en los términos previstos en el art. 86.3 LJCA resulta imposible en el ámbito de determinados TSJ, como en el de Cantabria, dado que no pueden intervenir los Magistrados que hayan firmado la sentencia recurrida dictada por la propia Sala, a consecuencia del principio de imparcialidad objetiva, pues de otro modo incurrirían en supuesto de abstención (art. 219.11 LOPJ). En conclusión, no se puede conformar la sección de casación”.

En su demanda de amparo el Ayuntamiento de Piélagos alega la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso al recurso legal. Considera que la inadmisión, por razones organizativas de la sala (insuficiencia de magistrados para constitución de la sección), del recurso de casación que entabló vulnera tal derecho fundamental.
Pues bien, el Tribunal Constitucional parte señalando su criterio en recursos precedentes sobre el atípico recurso de casación autonómico:
Primero, alude al caso extremeño:

debemos comenzar recordando que el ATC 41/2018, de 16 de abril, inadmitió un recurso de amparo promovido por la Junta de Extremadura contra las resoluciones que habían tenido por no preparado un recurso de casación autonómico frente a una sentencia dictada por el pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de la misma Comunidad. Este tribunal consideró entonces que la inadmisión satisfizo las exigencias del art.24.1 CE porque no descansó exclusivamente en dificultades organizativas para constituir la sección de casación. La sala razonó que la finalidad nomofiláctica y unificadora del recurso carecía de razón de ser en aquel caso concreto, pues la resolución impugnada había sido dictada en única instancia por el pleno de la propia sala.

Posteriormente, se enfrentó  a la inadmisión por un Juzgado extremeño que excluida tal recurso por el hecho de proceder del Juzgado, y no por el pleno de la Sala, señalando que:

en sí misma considerada, materialmente contrario al derecho de acceso al recurso: la interpretación literal del art. 86.3 LJCA había prescindido de la remisión implícita al régimen de la casación estatal y había introducido una causa de inadmisión no prevista legalmente (FJ 3)

Luego al caso catalán pues:

Sobre esta base, la STC 98/2020, de 22 de julio, otorgó el amparo a una corporación local frente a las resoluciones de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Cataluña que habían tenido por no preparado un recurso de casación por infracción de normativa autonómica (….sentando que) toda interpretación del art. 86.3 LJCA debe respetar aquellos presupuestos esenciales y preservar el sentido útil del recurso”.

Y finalmente desliza la piedra de toque pues

Por último, el ATC 223/2023, de 8 de mayo, confirmó que el art. 24.1 CE no impone una única interpretación judicial del art. 86.3 LJCA. Consideró constitucionalmente admisible una interpretación restrictiva que limitaba la casación autonómica contra sentencias de una sección especializada de la misma sala a los supuestos en que existiera contradicción con doctrina o criterio precedente, o apartamiento deliberado y arbitrario”.

Luego se lava las manos como Pilatos y declara que no es su problema resolver la ambigüedad o error del legislador pues:

Dado el carácter extraordinario del recurso de casación, el control de este tribunal sobre las decisiones relativas a su admisión es externo y limitado: no nos corresponde fijar la interpretación correcta del art. 86.3 LJCA ni sustituir a los órganos judiciales en la delimitación de sus presupuestos. Sin embargo, ese margen hermenéutico encuentra un límite en la configuración legal y en la función nomofiláctica y unificadora de la casación autonómica. Es compatible con el art. 24.1 CE una delimitación razonada de los supuestos en que el recurso resulta idóneo para cumplir esa función, aun cuando sea restrictiva.

Y anticipa el fallo sobre lo que no sería constitucional:

No lo es, en cambio, por ampararse en una causa de inadmisión carente de cobertura legal cual es la invocada por la Sala de naturaleza puramente organizativa, por más que tenga una base cierta es que, en particular, las dificultades organizativas o de composición del órgano judicial no pueden operar, por sí solas, como fundamento constitucionalmente legítimo para excluir el acceso a un recurso previsto por el legislador.

Y por ello, la sentencia constitucional estima el recurso de amparo cuando dice que

excluir de la modalidad casacional por infracción de normativa autonómica a todas las resoluciones que serían susceptibles de casación en esa comunidad autónoma, la decisión adoptada está inadmitiendo el recurso sin que exista una causa legal en la que se prevea esta consecuencia, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, determina la vulneración del derecho de acceso al recurso que garantiza el art. 24.1 CE.”

Bien está aclarar las cosas, y debemos dar la enhorabuena al Ayuntamiento de Piélagos y su hábil letrado que, con tesón y confianza en la justicia, han luchado sencillamente por el derecho a la segunda opinión judicial sobre la cuestión de su interés.

Lo que no acabo de entender es la autocontención del Tribunal Constitucional en esta sentencia pues bien podía zanjar de plano y para el futuro esta situación procesal, en vez de encerrarse en sutilezas jurídicas procesales para eludir la sentencia de punto final, pese a que confiesa sin ponerse colorado que:

Este tribunal constitucional conoce desde luego la disparidad de criterios de los TSJ al interpretar o aplicar de forma diversa el art. 86.3 LJCA a los recursos de casación preparados por infracción de la normativa autonómica, en sí misma indeseable como hemos señalado en nuestro ATC 223/2023.

O quizá sí se explica esta prudencia porque se confía en que si el Tribunal Constitucional respeta al legislador, éste tomará nota de la sentencia y prontamente modificará la Ley Orgánica del Poder Judicial para aclarar cómo diantres se regula el procedimiento de la casación autonómica. Me temo que el horno legislativo no está para bollos, y el TC opta por la prudencia, de manera que para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, como quien apaga un incendio, se va tutelando y apagando por goteo en vez de utilizar mangueras o hidroaviones.

Mientras tanto, me temo que tras el varapalo de esta sentencia constitucional, la sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en vez de inadmitir el recurso por falta de medios personales, aportará grandes dosis imaginación “cambiando algo para que nada cambie”.

Quizá me equivoque pero lege ferenda tendría amparo constitucional en la interpretación del Tribunal Constitucional, una doble actuación de la sala cántabra:

(i) Bien actuar como la sala extremeña y con la misma fundamentación, o sea, las sentencias complejas adoptarlas por la Sala constituida formalmente en Pleno, de manera que como dice el ATC 41/2018 no tendría razón de ser el recurso pues “la finalidad a que estaría llamado este eventual recurso de casación, cual es la de asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico, en las circunstancias expresadas, quedó ya satisfecha en la Sentencia dictada por el Pleno de esa Sala de lo Contencioso-Administrativo”.

(ii) Bien dejar la decisión de la preparación de la casación autonómica a la sala que dictó la resolución recurrida (la única que hay, en Cantabria) y encomendar la admisión o inadmisión a una Sección de Casación autonómica u órgano judicial ad hoc, que podrá aplicar la “interpretación restrictiva que limitaba la casación autonómica contra sentencias de una sección especializada de la misma sala a los supuestos en que existiera contradicción con doctrina o criterio precedente, o apartamiento deliberado y arbitrario” (el ATC 223/2023).

Claro que el problema se mantiene y reclama imaginación para determinar la composición de esta Sección de admisión y/o inadmisión y responsable de la resolución de fondo de los escasísimos recursos de casación autonómica que se tengan por preparados (pues solamente se tendrían por preparados los recursos en que se identifiquen sentencias contradictorias de la misma Sala o se califique razonadamente de arbitraria la sentencia). Y digo imaginación en cuanto a la composición de esta «Sección» pues tiene que estar formada necesaria e inexcusablemente por cinco magistrados (art.86.3 LJCA), que habrá que buscar como el filósofo Diógenes buscaba un hombre auténtico, quizá procedentes de otras salas (lo que resulta incongruente y debilita la legitimidad de la resolución, porque malamente los jueces sociales o civiles podrán enmendar la plana a los jueces contenciosos y viceversa) o quizá procedentes de las salas de los Tribunales de Justicia vecinos -Asturias, País Vasco o Castilla y León- lo que tampoco satisface porque alza una suerte de jerarquía transversal en la justicia, además de la paradoja de que tengan que resolver sobre el derecho autonómico cántabro los que no lo conocen).

En fin, el lío está servido, y como terminaba cada episodio de la vieja serie estadounidense “Enredo” (Soap) en blanco y negro de mi niñez, podría oírse la voz en off, del narrador preguntando:¿ Logrará Cantabria organizar un recurso de casación a gusto de todos?,¿Tendrá que hacer un sorteo entre magistrados interesados?,¿Conseguirá algún potencial recurrente encontrar una contradicción de la propia Sala con su precedente y que además se le otorgue interés casacional, y que finalmente se estime?,¿O todo servirá para generar ruido de abogados y jueces hacia ninguna parte?.,¿Intervendrá el Tribunal Constitucional después poniéndolo todo patas arriba?

No se pierdan el próximo episodio de «Enredo…»