La doctrina Saquetti, que postulaba el derecho al reexamen del ejercicio de la potestad punitiva (penal o sancionadora) ha hecho correr ríos de tinta doctrinales y titubeos jurisprudenciales. En 2020 ya comenté «los renglones torcidos de la doctrina Saquetti y la doble instancia contencioso-administrativa», y prontamente, en 2021 , informé de la «suprema aclaración – por el Pleno de la sala tercera- de la doble instancia en lo contencioso a la vista de la doctrina Saquetti».
Se hacía necesario un paso adelante aplicativo y aclaratorio de las condiciones de admisión de los recursos de casación contra las sanciones enjuiciadas en única instancia. El problema radica en la ausencia de una regulación estatal procesal que directamente “tome el toro por los cuernos” y fije las condiciones claras de admisión de recursos frente a sanciones para garantizar esa “segunda opinión judicial”, que tan importante es cuando está en juego nada menos que la cara más amarga del poder, la de castigar.
De entrada, la sala tercera se cuidó de advertir al recurrente que no se limitase a invocar la doctrina Saquetti para abrir la puerta del recurso de casación, pues se requería un esfuerzo argumental específico en el escrito de preparación como advirtió el auto de la sala tercera de 15 de febrero de 2023 (rec.639/2022) :
corresponde en todo caso a quien promueve -con pretendido apoyo en esa sentencia del TEDH- un recurso devolutivo inicialmente improcedente por aplicación de la legislación procesal nacional, justificar cumplida y convincentemente el presupuesto esencial para su viabilidad; esto es, la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción, en los términos establecidos por el mismo TEDH, y la derivada necesidad de garantizar el segundo enjuiciamiento del asunto. Si esa exposición falta por completo, o aun haciéndose alguna referencia a esta cuestión, ocurre que no se desarrolla con la necesaria profundidad argumentativa la concurrencia circunstanciada de los criterios que permiten discernir la existencia de una sanción administrativa “materialmente penal”, en tal escenario resultará plenamente procedente rechazar la tramitación de ese recurso.
Veamos ahora las dos novedades que nos ha deparado en las sentencias de fines del julio pasado.
Se trata de la reciente sentencia de la sala tercera de 23 de julio de 2024 (rec.5962/2023), que anticipa el idéntico criterio sobre similar cuestión y telón de fondo que aplicará la subsiguiente sentencia de 22 de julio de 2024 (rec.1382/2024).
Aquélla sentencia afronta el recurso de casacion frente a una sentencia desestimatoria de recurso contra sanción en materia de dominio hidráulico en cuantía de 16.896,51 €, acompañada de indemnización de 5.086,96 , y prohibición de uso privativo de aguas para riego, con el reto de determinar “si, en casos como el ahora contemplad concurren los requisitos relativos al derecho al reexamen de la declaración de culpabilidad en materia de derecho sancionador, de conformidad con los criterios establecidos por el TEDH [entre otras, sentencias de 8 de junio de 1976, asunto Engel y otros c. Países Bajos (5.100/71 ) y de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti Iglesias c. España (50.514/13 )] y con la doctrina fijada al respecto por el Tribunal Supremo [especialmente, sentencias de Pleno de la Sala Tercera, dos de 25 de noviembre de 2021 ( RC 8156/2020 y RC 8158/2020 ) y una de 20 de diciembre de 2021 ( RC 8159/2020 )].”
La sentencia sufre por moverse en un campo de minas y se explaya en disculpas y justificaciones antes de “entrar a matar”. Así, advierte que el recurso de casación ya cumple la finalidad del reexamen, pero como paso previo encara si la infracción en cuestión reviste naturaleza y entidad penal a estos efectos.
La Sala se apoya en los denominados criterios Engel (STEDH de 8 de junio de 1976), para determinar cuándo una infracción calificada administrativa por la normativa de un Estado debe considerarse, no obstante dicha calificación, como de naturaleza penal, a los efectos de someterla al derecho que se reconoce en el Protocolo, y que son:
(i) la legalidad interna, (ii) la naturaleza de la infracción y (iii) la gravedad de la sanción,
Bajo este prisma, la Sala busca un criterio objetivo que le sugiera que la sanción, pese a su finalidad represiva, no reviste “gravedad” y se aferra al dato objetivo de que
«las infracciones administrativas se consideran que, con carácter de generalidad, cuando no tienen una cuantía superior a 30.000 €, no son merecedoras del derecho al reexamen porque se excluyen del recurso de apelación cuando su conocimiento viene atribuido a los juzgados de los Contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.1.º.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ».
Afronta esa determinación de criterios generales sobre la gravedad de la infracción ante la más absoluta omisión del legislador, o sea, mediante una jurisprudencia reconstructiva (porque recordemos que el non liquet no cabe en la justicia: no hay silencio administrativo procesal):
Primero, excluye los conceptos negativos o perjudiciales del acto administrativo que no persiguen finalidad represiva, sino fin indemnizatorio o de otra naturaleza, y por ello, a efectos de determinar la cuantía de la lesión punitiva:
no puede incrementarse la sanción pecuniaria con el importe del daño ocasionado al dominio público que se reclama en la resolución impugnada, porque no tiene dicha cantidad finalidad punitiva. Otro tanto cabe concluir de la prohibición del uso privativo de aguas públicas en la finca propiedad del sancionado; esa declaración, en sí misma considerada intrascendente desde el punto de vista de la resolución sancionadora, ni comporta sanción propiamente dicha».
Segundo, excluye de la “gravedad” exigida a la sanción para beneficiarse del reexamen, lo que para el propio legislador le parece una nadería, partiendo de que:
en nuestro sistema procesal las infracciones administrativas se consideran que, con carácter de generalidad, cuando no tienen una cuantía superior a 30.000 €;, no son merecedoras del derecho al reexamen porque se excluyen del recurso de apelación cuando su conocimiento viene atribuido a los juzgados de los Contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.1.º.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.»
Y por ello, concluye aferrándose a esta referencia que:
De ahí que ese importe se trae a este debate en base a la manifiesta analogía de que, si nuestro legislador ha considerado que por debajo de la mencionada cuantía se excluía la doble instancia, con mayor fundamento se debe excluir el derecho al reexamen».
Así desciende al caso de autos y comprobando que la multa era de 16.896,51 no considera grave la sanción a los efectos de considerarla como de naturaleza penal, y por ello rechaza la admisión del recurso o puerta para el reexamen. O sea, ni siquiera se abre el melón casacional.
Eso sí, para el caso hipotético de superarse ese valladar ( o sea, si tuviere naturaleza penal por razón de la cuantía), la sentencia se cuidad de advertir que la jurisprudencia del TEDH:
comporta unas exigencias que, si bien el Legislador debe modular, en la situación actual no puede suponer hacer perder al recurso de casación su propia naturaleza de fijación de la jurisprudencia, sin posibilidad de convertir este recurso en una nueva instancia que ni el derecho reconocido en los textos internacionales exige, ni nuestra normativa nacional autoriza, al margen de los supuestos casacionales que se establecen en el artículo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , conforme al cual, por cierto, ninguno de los motivos aducidos por el recurrente en su escrito de interposición reúne las condiciones para acceder al recurso de casación.
En definitiva, la doctrina Saquetti tiene una sombra poco alargada sobre el recurso de casación, y concretamente las sanciones que, tras el machetazo de obligaciones accesorias, si no exceden de 30.000 €, deben abandonar toda esperanza, como advierte la Divina Comedia.
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No es de recibo que, cuatro años después de dictarse la Sentencia Saquetti, el legislador no haya movido ficha y sigamos dependiendo de la restrictiva y discutible interpretación y aplicación que, de la misma y su falta de traslación legislativa, hace el Alto Tribunal.
El legislador debe asumir su responsabilidad y hacer su trabajo, reformando la LJCA y reconociendo el derecho a la doble instancia jurisdiccional con relación a las sanciones administrativas graves de carácter penal.
El TS, por el contrario, no debe trasladar al justiciable ese vacío o indeterminación legislativa y la inseguridad jurídica que provoca (arts. 10.2, 9.1 y .3, 24 y 25 CE), obligándole a justificar, en tan oscuras circunstancias (de las que, no se olvide, es víctima), el ajuste de la doctrina al caso para poder acudir a la segunda instancia (ATS 15.02.2023). Eso no es facilitar la efectividad del derecho afectado, tutelarlo, remover los obstáculos que lo impiden, ni estar como poder público vinculado por el mismo (arts. 53.1 CE y 7.1 y 3. LOPJ)
De nada sirven las garantías a la doble instancia jurisdiccional -ex art. 2 del Protocolo nº 7 del Convenio Europeo de DDHH-, si los Estados partes pueden, a su antojo, dejar fuera de su ámbito de aplicación a cualesquiera medidas represivas mediante el simple expediente de no legislar al respecto, calificarlas de sanciones administrativas sin más o no llegar a especificar cuando son graves y tienen naturaleza penal.
A lo que es de añadir, siguiendo el parecer manifestado por el magistrado Díez Picazo en sus votos particulares a las SSTS de 25.11. y 20.12.2021, que el recurso de casación actual tampoco es medio verosímil y eficaz de revisión de cualquier sentencia condenatoria de sanción administrativa grave pues ello es incompatible con su actual configuración, letra y espíritu.
Yo me pregunto, ¿Debió acudir al TC por tutela judicial en base a casación?
Aquí lo dejo.
Como escribí al re-publicarl a entrada, creo que debería haber una doble instancia administrativa con carácter general y en todo caso para TODAS las cuestiones que sean restrictivas de derechos individuales, como son los impuestos, las cuestiones fiscales.
Entiendo que NO es de recibo que asuntos de cuantía muy elevada, a veces millones de euros, se diriman en una sola isntancia ante la Sala de lo Contencioso-Adminsitrativo de los TSJ o de la Audiencia Nacional, con la única posibilidad de casación.
También entiendo que la cuestión prejudicial ante del TJUE de luxuemburgo, que tiene carácter obligatorio según los tratados en la última instancia (que en España es a veces la primera y única instancia) deberían tramitarse siempre, salvo que la Sala razone expresamente (e.g. teoría del acto claro, y explicando en que sentido es claro) porque la Sala no va a considerar, mencionar, ni admitir la petición de una cuestión prejudicial al TJUE hecha por la parte recurrente (el administrado, el «sujeto pasivo», siemrpe en desigualdad de armas, especialmente en la jurisdicción contencioso-administrativa).
Si los administrados nos tenemos que tragar años y años en los «tribunales» económico-administrativos regionales o central, antes de poder llegar a un órgano judicial real, que no nos cercenen con «sepulcral silencio sueco» detalladas peticiones a la Sala para plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE de Luxemburgo, cuya jurisprudencia es determinante especialmente en materia fiscal.
En España los pocos pero relevantes avances a favor del administrado en materia fiscal han venido del TJUE de Luxemburgo, que no de los tribunales españoles.
El criterio fijado en esta sentencia parece guiado sólo por el deseo de evitar litigiosidad. Decir de forma general que una sanción de menos de treinta mil euros no es grave es absurdo. Dependerá de las circunstancias del sancionado. Obviamente una sanción de 29.000 euros puede ser nimia para una gran empresa y gravisima para un humilde ciudadano. Parece que el Ts sólo busca cerrar la vía del recurso, y esto es grave porque en España padecemos una hipertrofia de sanciones administrativas que no tiene paralelo en ningún otro país europeo. Es inexplicable que los delitos castigados con penas leves tengan garantizada la doble instancia, y sanciones administrativas de miles de euros la tengan vetada, cuando el poder aflctivo de estas es mucho mayor.
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