¿Nulidad o anulabilidad de planes por defectos de la preceptiva consulta?

Si hay algo que tienen muy presente los funcionarios cuando impulsan la tramitación de planes sectoriales es que hay que brindar la preceptiva información pública, y además la audiencia a los posibles afectados si fuere posible identificarlos, o si tal audiencia fuere legalmente preceptiva respecto de algún colectivo o entidad.

Ese es el criterio que inspira la normativa administrativa que se cuida mucho de insertar en los procedimientos de aprobación de planes o instrumentos de ordenación tales exigencias de participación, con un triple fundamento:

(i) porque puede mejorar el texto, al permitir suministrar a alguien ajeno a la administración, sus alegaciones sobre cuestiones omitidas, manifiestamente mejorables o que son deficientes;

(ii) porque dar la posibilidad de escuchar a quien puede ser destinatario de un reglamento o acto general, dota de mayor legitimidad y autoridad al documento finalmente aprobado;

(iii) porque no escuchar a los afectados potenciales o entidades representativas de los mismos, supone un desprecio al ciudadano pues, como miembro de una comunidad política debe soportar las decisiones legitimadas democráticamente pero bajo condición, al menos, de ser oído al respecto.

O sea, la Administración debe adoptar la actitud abierta de la frase atribuída a Voltaire: «Desapruebo lo que dices, pero defenderé hasta la muerte tu derecho a decirlo».

Así pues, si la normativa sectorial está inundada de requisitos de audiencia o de información pública al aprobar un Plan o instrumento similar, es necesario tener claras las consecuencias de la omisión de tal trámite o de la realización de tal trámite de forma deficiente. Y ello porque distinto es a efectos de posible invalidez que un trámite no exista, a que exista pero sea cojitranco.

Esta importante cuestión la aclara la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2025 (rec.213/2023) al examinar la queja del recurrente de haberse aprobado un Plan Hidrográfico sin la preceptiva audiencia de los Consejos del Agua; la sala tercera coge el toro por los cuernos y recuerda el criterio aplicable a la práctica generalidad de trámites de aprobación de planes e incluso de reglamentos. No tiene desperdicio por su claridad, aunque bajo mi modesta opinión presenta algún claroscuro. Pasen y lean.

Partiremos que no se discute que el legislador impone de forma preceptiva y previa la consulta a los Consejos del Agua, cuando se va a aprobar el respectivo Plan Hidrológico. Dicho esto, la sentencia sitúa la cuestión litigiosa en sus justos términos:

Pues bien, si en el caso de autos se cumplimentó el trámite de audiencia que se imponía para la tramitación de estos Planes Hidrológicos, la cuestión debe remitirse ya a una cuestión de anulabilidad y no de anulabilidad, no hubo omisión del trámite, por importante que este pudiera ser, sino una pretendida irregularidad del mismo».

Orillaré la cuestión de que si al plan se le atribuye la naturaleza de «reglamento», es sabido que la sanción por ilegalidad es la nulidad de pleno derecho en todo caso. Volvamos a nuestra sentencia.

Pues bien, a continuación, excluida la consecuencia de la nulidad (que iría asociada a la “inexistencia” del trámite) precisa que la anulabilidad se supedita a la acreditación de una indefensión real por no haberse realizado debidamente el trámite:

Debe añadirse a lo antes razonado que, en nuestro Derecho, las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino que, de conformidad con lo establecido en el art. 48 de la Ley de procedimiento, se requiere que ocasionen indefensión o impidan al acto producir su fin, porque, sin dichas condiciones, no puede declararse la anulabilidad si, a la postre, la Administración podría dictar, una vez anulado el acto, dictar otro con el mismo contenido.

Afirmado el criterio, al asomarse al caso concreto desecha tal indefensión pues “Bien es verdad que, en el caso de autos, el art. 35.2º TRLA impone el preceptivo informe, consulta y participación en el «proceso planificador»,ahora bien, como se acepta incluso en la argumentación del motivo que examinamos, la misma Asociación recurrente acepta que participación del Consejo del Agua de las respectivas Confederaciones Hidrográficas, por lo que el argumento queda desvirtuado”.

Parece que la Sala considera irrelevante la falta de la previa y preceptiva «consulta» porque la recurrente «acepta que la participación del Consejo de Agua de las respectivas Confederaciones Hidrográficas hubo»(?).

Desde una perspectiva doctrinal y de lógica de las garantías del procedimiento, considero que este sendero argumental es peligroso pues supone abrir la puerta a la cómoda convalidación de la falta de informes previos preceptivos por la genérica referencia a las manifestaciones de un interesado. Y digo peligroso, porque es harto notorio el criterio jurisprudencial de que el sentido de un informe «previo» es poder aportar a la resolución final, no servir como el dicho castizo:»muerto el toro, la cebada al rabo». A mi juicio, para poder considerar «irrelevante» la falta del previo y preceptivo informe, se precisaría que la sentencia que así lo afirmase, identificase y explicase la inutilidad del mismo, y no refugiarse en un genérico «participación hubo...». El legislador no quiere que el Consejo del Agua «participe» (genérico) sino que se «consulte»(específico), y lo cierto es que leyendo la sentencia no hay manera de saber qué tipo de «participación» tuvo el Consejo, pues lo realmente importante sería conocer en qué precisos términos aceptó el recurrente la participación del Consejo del Agua. En definitiva, una cosa es «participar» y otra distinta «ser consultado» (en términos gráficos y clave lúdica, un cerdo «participa» en la elaboración del jamón pero no es «consultado»).

 En cambio, más interesante y convincente resulta cómo la sentencia despacha negativamente la necesidad de reiterar tal trámite de audiencia, por alegar el recurrente modificaciones sustanciales:

Y si bien el motivo se encamina a desvirtuar el trámite porque, a juicio de la demandante, el proyecto que se había remitido a dichos órganos de cuenca sufrió modificaciones, para que pudiera acogerse la pretensión de anulación, no de nulidad, debiera haberse comenzado por acreditar si esas modificaciones fueron esenciales para que exigieran un nuevo trámite de audiencia a los efectos de información, consulta y participación.

Y es que, en definitiva, cuando en toda norma se imponen este tipo de trámite de participación social, la lógica comporta que la Administración actuante, acogiendo algunas de las propuestas formuladas, introduzca modificaciones en el proyecto inicial, que es la finalidad del trámite.

Porque llevando el argumento a sus últimas consecuencias, y es lo que se hace la demanda al hacer una mera denuncia de la irregularidad del trámite; llevaría a una inadmisible demora en la aprobación de cualquier norma, con la reiteración de esos siempre dilatados y complejos trámites de información pública y la siempre deseable decisión de la Administración de incorporar al texto que se había sometido al criterio de los interesados o afectados, aquellas propuesta que pudieran servir para una mejor regulación, con la indeseable decisión de reiterar el trámite que demoraría la aprobación de la norma de manera desesperante.

En consecuencia, se rechaza el recurso por esta vertiente.

Así pues, si no existe el trámite de consulta preceptiva, ello acarrearía la nulidad del plan por falta de trámite esencial, pero si existe tal trámite en forma deficiente solo sería anulado si se acredita efectiva indefensión. Sin embargo este modelo binario puede resultar incompleto a nuestro juicio. Por ello, me permitiré añadir que cabría un tercer escenario posible: que se hubiese acometido un trámite de audiencia formalmente existente pero materialmente vacío, inútil y frustrante del derecho de audiencia, pues en tal caso, a mi juicio, realmente sería un supuesto de falta real y efectiva de tal trámite, que nos situaría ante un escenario de nulidad radical.

Con lo dicho, ya tenemos la piedra de toque para examinar el plan aprobado y verificar si se ha tramitado correctamente.

P.D. Hace unos días ya tuve oportunidad de referirme a la degradación del trámite de audiencia fuera del ámbito sancionador.

Me temo que una cosa son las «formas» y otras las «formalidades», pues no deben confundirse las garantías que hay tras las formas con las banalidades que hay tras las formalidades. Compartir en X