La impugnación de la inactividad de pagos contractuales privilegiada con el plazo especial de cortesía de un mes (no tres)

La inactividad administrativa es algo reprochable porque por algo pagamos tributos y sostenemos un aparato burocrático y mantenemos autoridades: para que se actúe cuando se debe, y no seguir la política del avestruz.

Hay una inactividad típica, crónica y casi congénita con la Administración que es la falta de respuesta a las solicitudes de los particulares o de resolución final de los procedimientos de oficio (en tal caso entran en juego los mecanismos del silencio estimatorio o desestimatorio presunto, para facilitar la seguridad jurídica y el acceso a la jurisdicción).

Y junto a ella hay una inactividad atípica, referida a la falta de actividad material cuando es obligado que la Administración actúe y no lo hace, pese a que existe una norma que le impone una prestación concreta en favor de sujetos concretos, o pese a que exista un acto administrativo que debe ejecutarse, o el cumplimiento de un contrato o convenio.

Tras la Ley Reguladora de lo contencioso-administrativo se alzó el sendero de la impugnación directa de la inactividad para poder cobrar los pagos que son debidos por la Administración, por mediar una actuación que fundamenta la obligación de actuar (reglamento de aplicación directa, contrato, acto de reconocimiento de obligación pecuniaria, etcétera). El art.29.1 de la LJCA contempla la previa reclamación del pago que se entenderá desestimada transcurridos tres meses sin respuesta. Ese plazo se reduce a un mes cuando se trata de cumplir con un ACTO FIRME (art. 29.2 LJCA), o sea, cuando ya no se puede discutir el fundamento y legalidad del título a ejecutar.

Un caso de inactividad especialmente sangrante, masivo y sensible es el de los pagos derivados de contratos públicos, principal o intereses, ámbito que encajaría en el cauce del art.29.1 LJCA (tres meses de requerimiento de cortesía).

Pues bien, es ahora cuando la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 10 de abril de 2025 (rec. 968/2022) sale al paso de la regulación sectorial contractual que apunta distinto y menor plazo para abrir la puerta contencioso-administrativa (un mes). Al no coincidir con el “plazo de pendencia” fijado por la LRJCA, se plantea la siguiente cuestión de interés casacional:

Determinar si en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos, el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, es el de tres meses fijado en el Art. 29.1 de la LJCA o el de un mes, contemplado ahora en el art 199 de la LCSP de 2017 (y, en los mismos términos, en el aplicable art. 217 del TRLCSP de 2011)”.

El problema trae origen en la previsión por una ley sustantiva sectorial (contratos) una condición procesal del requisito de espera para combatir la inactividad, concretamente el art. 199 LCSP de 2017 que señala: «Artículo 199. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas. Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley , los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración…».

Para resolver el problema, la Sentencia de la sala tercera de 10 de abril de 2025 (rec. 958/2022) parte de una primera especialidad procesal en materia contractual acogida por la precedente STS de 25 de marzo de 2025 (rec. 9024/2021), interpretando el citado art.217:

El artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , debe interpretarse en el sentido de que el régimen regulatorio de las medidas cautelares en el ámbito de la contratación administrativa, cuando concurra el presupuesto referido a la utilización del procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas, establecido en dicha disposición, en cuanto a su consideración de lex specialis, debe aplicarse de forma imperativa por el órgano judicial competente para resolver el incidente cautelar, que deberá adoptar la medida cautelar positiva de pago inmediato de la deuda, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última, lo que comporta el desplazamiento del régimen general de medidas cautelares previsto en los artículos 129 y 130 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

Luego aborda una explicación general de la finalidad de los plazos y su conveniencia de reducirlos cuando se trata de contratación:

El establecimiento en este art. 29 LJCA de una reclamación previa ante la propia Administración tiene el único objetivo, como dice la Exposición de Motivos de la LJCA, de «sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial». Y la fijación del plazo de tres meses, cuya explicación no estaba en la Exposición de Motivos de la norma, bien podía obedecer a un cierto paralelismo con una institución relacionada igualmente con la falta de respuesta de la Administración a las peticiones de los ciudadanos, la del acto presunto, para cuya generación la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establecía un plazo general de tres meses. Tampoco puede ocultarse que el plazo de un mes no es extraño a esta regulación general, si bien, en este caso, reservado en el art. 29.2 de la LJCA a la ejecución de actos firmes.

Pero ya la doctrina temprana advirtió que en los casos en que el derecho a la prestación concreta derivase de un contrato administrativo, esta regulación general debía tener en cuenta las prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos contemplados en la normativa sobre contratación administrativa. Esta cautela ha perdido ahora toda vigencia, tantos años después y a la vista de toda la actividad normativa sobre morosidad ya citada, que convierte a la Administración en un operador crítico para asegurar la prontitud de pago a las empresas contratistas en garantía de su solvencia y competitividad. Pero sí nos sirve para confirmar la aceptación temprana de las especialidades propias de la contratación administrativa en este ámbito.

A la vista de lo expuesto, queda plenamente justificada la introducción de una norma, como ley especial, en el caso de pagos a acreedores derivados de contratación administrativa, que desplace la regulación general sobre impugnación de la inactividad, aligerando su carga temporal.

Sin embargo, el último argumento es a mi modesto juicio el decisivo para la interpretación patrocinada que desemboca en un cauce privilegiado para el cobro de créditos derivados de contratos:

Por otra parte, y como conclusión, debemos añadir que la interpretación aquí recogida, como señala el recurrido en casación, es acorde con el principio «pro actione», de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (entre otras, SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 133/2005, de 23 de mayo, FJ 2; y 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 3); y que debe favorecer, entre las varias opciones interpretativas que la norma permite, aquella más proclive al ejercicio de la acción.

Y por ello se fija esta doctrina:

En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (ahora 198 y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sino el de un mes, contemplado en el aplicable art.217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

En consecuencia, cuando media reclamación para pago del principal o intereses por un contratista, si transcurre un mes sin respuesta, podrá acudirse a la jurisdicción contencioso-administrativa. O sea, se equipara el plazo de «requerimiento de cortesía» de un mes, para las obligaciones de pago con anclaje en los contratos, con las obligaciones de pago derivadas de actos administrativos firmes.

En todo caso, debe tomarse nota de este singular pero amplio ámbito donde la regulación general contencioso-administrativa se excepciona para facilitar el cobro por los contratistas (lo que por otra parte me parece lógico, puesto que los contratos cuentan con reserva de crédito y solo reclama el que ya ha cumplido con su prestación, mientras que tristemente suele ser la Administración la que resulta morosa en los pagos bien por problemas burocráticos o bien por cuestiones inconfesables, aunque todo hay que decirlo, eso es la excepción pero al que la toca, sufre).