No toda disputa entre Administraciones admite recurso de apelación

La reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2025 (rec. 1498/2022) aclara y recorta la previsión del art. 81.2 c) de la Ley Reguladora de lo Contencioso-administrativo que brinda siempre el recurso de apelación cuando se trata de «litigios entre Administraciones públicas».

La extensa sentencia nos brinda un resumen de los antecedentes del caso:
“UNO. La sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Granada fijó la cuantía del procedimiento en 216.921,84 euros, coincidente con el importe del acta de liquidación. Y, cuando la representación del Servicio Andaluz de Empleo interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia, la TGSS planteó la inadmisibilidad de dicho recurso de apelación por insuficiencia de cuantía, invocando al efecto el artículo 81.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y alegando que, tratándose de cuotas por débitos a la Seguridad Social, las cifras que deben tomarse en consideración son las mensuales.
DOS. Cuando el Juzgado dio traslado a la parte apelante, la representación del Servicio Andaluz de Empleo adujo que, con independencia de la cuantía del litigio, el recurso de apelación debía ser admitido por tratarse de un litigio entre administraciones públicas (artículo 81.2.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa); además de que la cuantía supera los 30.000 euros como se recoge en las propias actuaciones inspectoras.
Y TRES. La Sala que resuelve el recurso de apelación no se pronuncia en realidad sobre la cuantía del litigio pues lo que la sentencia, ahora recurrida en casación, señala es que «con independencia de la cuantía económica del pleito, se advierte que concurre el supuesto legal previsto en el artículo 82.2 c) de la LJCA, según el cual será siempre admisible cuando se trate de litigios entre Administraciones públicas» (F. J. 1 de la sentencia recurrida).”

A continuación aclara que para hablar de “litigio entre Administraciones públicas”, con los beneficios que comporta esta precisa locución, es necesario que no estén en la posición de un particular sino actuando en ejercicio de sus respectivas potestades o competencias públicas:

«Para resolver la cuestión que suscita la interpretación de la expresión «litigios entre Administraciones públicas», empleada por el artículo 81.2.c) de la LJCA , debemos acudir a los criterios jurisprudenciales elaborados por esta Sala en la aplicación del artículo 44.1 de la misma Ley , que emplea la misma expresión en relación con la interposición de recursos en vía administrativa (artículo 44 LJCA: «1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada»). Como vemos, los artículos 81.2.c) y 44.1 LJCA emplean idéntica expresión, «litigios entre Administraciones públicas». Pues bien, en la interpretación del artículo 44.1 LJCA esta Sala ha considerado que para apreciar la existencia de un litigio entre Administraciones públicas es preciso no solo que las partes enfrentadas sean Administraciones públicas sino también que actúen en el ejercicio de las potestades y competencias que las normas les atribuyen como tales, es decir, en ejercicio de facultades de imperium.

A continuación, resalta que la excepción de la generosa posibilidad de apelación de todo litigio entre administraciones (a diferencia de las limitaciones de cuantía de los litigios de particulares frente a la Administración) ha de ser objeto de interpretación restrictiva:

Además, hemos de tener en cuenta que el supuesto al que se refiere el artículo 81.2.c) LJCA, que reconoce la admisibilidad del recurso de apelación siempre que se impugnen sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, constituye una excepción a la regla general del artículo 81.1 LJCA, que no admite el recurso de apelación en los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros; y como tal excepción debe ser interpretada en sentido estricto, entendiendo que litigio entre Administraciones públicas es el que se da cuando se enfrentan en el proceso dos Administraciones públicas que actúan como tales, sin que sea posible ampliar el ámbito de aplicación de la expresión de litigio entre Administraciones públicas a aquellos casos en los que una de ellas no actúa como tal sino como sujeto desprovisto de facultades de imperium.

Y examinando con que cara o sombrero actúa el Servicio Andaluz de Empleo, concluye que lo hace como particular y no como poder autonómico de manera que

La Sala no encuentra razones que permitan exceptuar del régimen general de admisibilidad de los recursos de apelación al Servicio Andaluz de Empleo, que aquí actúa como un empresario más, otorgándole una situación procesal de ventaja o privilegio respecto de otros empleadores sujetos a las mismas obligaciones de cotización a la Seguridad Social.

Y en consecuencia fija como doctrina casacional que solo se beneficia de la posibilidad de apelación de sentencias sobre ínfima cuantía, los asuntos de litigios entre Administraciones públicas en sentido estricto, esto es, que actúen como poder público, pero NO si están en posición de particular. Veamos algunos ejemplos:

Una Administración puede ser sujeto pasivo de un tributo de otra en asunto de cuantía inferior a 30.000€.
Una Administración puede actuar como empresario que debe cotizar a la Seguridad Social, caso en que tampoco tendrá apelación si la cuantía no excede esa cifra (tomada en consideración según cada liquidación aislada según su devengo temporal).
Una Administración puede ser sancionada por otra (p.ej. multa a vehículo vehículo oficial de otra administración)
Una Administración (organismo público institucional) puede sufrir daños por el deficiente servicio público de la Administración local en que aquél tiene la sede.
Una Universidad puede actuar como licitador y contratista para prestar servicios investigadores por cuenta de otra Administración.

En consecuencia, en todos estos casos, si la cuantía litigiosa es inferior a 30.000 €, solo podrá jugarse el litigio en una única instancia, bien porque sea competencia de la Sala (como siempre, sin apelación) o bien porque sea competencia de los Juzgados (sin apelación por no alcanzar la cuantía de 30.000 €).

Y ello es lógico, porque otro criterio sería perpetrar una discriminación entre particulares y administraciones, pues aquéllos estarían limitados en su apelación por la cuantía y en cambio éstas tendrían siempre derecho a una segunda opinión o apelación. Bien está que las prerrogativas se interpreten restrictivamente.