Es sabido que el principio de tipicidad comporta que se deben imponer las sanciones asociadas a cada infracción según determina la Ley, de manera que ni la Administración al sancionar, ni el juez al enjuiciar, puede alterar unas ni otras.
Sin embargo, la interpretación que efectúa la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo del art.29.4 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, abre fecundos caminos para la defensa del particular y para la persecución de mayor justicia por el juez, hasta ahora inexplorados.
Veamos esta interesantísima y bien razonada sentencia, que apuesta por las garantías y la justicia del caso, en vez del formalismo y encorsetamiento legal. No tiene desperdicio y todo abogado debería tomar buena nota.
Primero situemos en contexto el caso. Se trata de una infracción urbanística que con arreglo a la legislación de patrimonio histórico andaluza (construcción de piscina dentro de ámbito de protección arqueológica); aunque la obra fue legalizada ante el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma ésta calificó la infracción como “grave” y dado que la sanción legal correspondiente se movía en el mínimo de 100.000€, la Sala andaluza apreció que era manifiestamente desproporcionada, por lo que en aplicación del art.29.4 LRJSP (40/2015), aplicó la sanción para la infracción inferior (leve) que tenía por límite el máximo de 100.000€ y fijó 10.000€.
Pues bien, la cuestión casacional admitida consistía en:
«Determinar si en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público resulta posible, en consideración de las circunstancias concurrentes, la imposición de la sanción establecida para la infracción inmediatamente inferior a la establecida en grado del caso que se trate.
Recordemos lo que dice el art. 29.4 LPAC establece que ”Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior”.
La sentencia realiza un didáctico enfoque de los antecedentes legislativos:
«El texto del artículo 29.4 de la Ley 40/2015 aparece en sus mismos términos en el original remitido por el Gobierno y publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 18 de mayo de 2015 (serie A, número 154-1, p. 24). Tampoco fue objeto de enmiendas ni en el Congreso de los Diputados ni en el Senado.
Por otra parte, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, antecedente legal inmediato de las Leyes 39/2015 y 40/2015, no recogía esa previsión. Sí lo hacía, en cambio, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, que en su artículo 4.3 señalaba lo siguiente:
«En defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente, cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en su grado mínimo».
Este puede considerarse el antecedente normativo inmediato del precepto analizado, pero con dos diferencias sustanciales: que lo que en la disposición reglamentaria se establecía como criterio supletorio en la Ley 40/2015 es una regla general; y, en segundo término, que en lugar de permitir imponer «la sanción en su grado mínimo»,la Ley 40/2015 se refiere a «la sanción en el grado inferior».Esta última diferencia debe llevarnos a indagar si no se trata de un mero error de transcripción o de una incorreción técnica, sino de la voluntad del legislador de incorporar una regla nueva, en orden a permitir un mayor juego del principio de proporcionalidad, en el sentido apuntado por la sentencia recurrida.
8.- Pues bien, la Sala entiende que hay argumentos suficientes para considerar que se trata de un criterio nuevo para modular la imposición».
Y esta conclusión la alcanza con hábil manejo hermenéutico:
(i) En primer lugar, el antecedente normativo anteriormente indicado va en esta línea: la incorporación a la Ley 40/2015 del texto del artículo 4.3 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora de 1993 se hace modificando su texto: este sólo permitía imponer la sanción tipificada en su grado mínimo; por el contrario la redacción del artículo 29.4 de la Ley 49/2015 modifica esa previsión y se refiere al grado inferior de la sanción.
(ii) Un criterio lógico apuntaría en el mismo sentido interpretativo. Si lo que el legislador hubiese querido era que se pudiera imponer la sanción tipificada para la infracción correspondiente en su grado mínimo, o hubiera mantenido el texto del Reglamento de 1993, o simplemente no hubiera incluido esa mención por innecesaria, porque esa alternativa ya la tiene la Administración sancionadora sin necesidad de esa previsión legal. Por el contrario, esa cláusula tiene sentido si lo que se pretende es que, en casos acotados, en que la aplicación de la sanción tipificada pueda dar lugar a resultados contrarios al principio de proporcionalidad, debidamente justificados y con la necesaria motivación, se permita a la Administración sancionadora imponer la sanción establecida para la infracción inferior en gravedad.
(iii) Lo mismo cabe decir de una interpretación lógica y sistemática: como hemos indicado ya, la única gradación que por regla general hace el legislador en materia de infracciones y sanciones administrativa es la que distingue entre infracciones muy graves, graves y leves. Así lo hace la propia Ley 40/2015 para clasificar las infracciones en el artículo 27.1 o para establecer los plazos de prescripción en su artículo 30.1. Y es lo que se recoge también la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, en los términos ya descritos. Lo lógico es pensar entonces que ese grado inferior está referido a la gravedad de las infracciones, y que cuando el artículo 29.4 de la Ley 40/2015 lo utiliza está permitiendo que se aplique la multa prevista para una infracción de menor gravedad, porque esos son los únicos grados utilizados por el legislador.
(iv) Esta posibilidad, por otra parte, no es desconocida por la legislación administrativa sectorial. Así sucede con el artículo 67.3 de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico…”.
Y deja para el final el que a mi juicio es el argumento demoledor (que apoya en doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos):
(v) Abunda en ese mismo sentido la finalidad de esta previsión normativa: garantizar el principio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora. Sabida es la relevancia que en los tiempos actuales ha ido adquiriendo el principio de proporcionalidad, no sólo como parámetro para enjuiciar las restricciones a los derechos fundamentales sino también como límite a la potestad administrativa sancionadora, tanto a la hora de tipificar infracciones y sanciones como respecto a su aplicación. Y ello no solo en nuestro ordenamiento interno sino también en los sistemas jurídicos supranacionales en los que el nuestro debe integrarse.
Ahora bien, al lector, como a la recurrente en el caso zanjado por la sentencia comentada, posiblemente se le dispare la duda de que se está rompiendo el principio de legalidad en función de una habilitación en vía administrativa a la autoridad pública, o de habilitación judicial en vía contenciosa para recalificar infracciones. A esto responde la Sala tercera:
(vi) Por otra parte, este criterio interpretativo del artículo 29.4 de la Ley 40/2015 no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, como aduce la parte actora. En primer lugar porque es el propio legislador quien lo ha establecido explícitamente, al estipular un criterio legal para de determinación de la sanción aplicable a las infracciones administrativas en supuestos tasados y debidamente justificados. Eso es lo que hace ese precepto. Lo cual no obsta para que en estos casos la Administración sancionadora tenga una obligación reforzada de motivación si hace uso de esta facultad, y corresponderá después a los órganos integrantes de la jurisdicción contencioso-administrativa revisar esa decisión, si se plantean recursos contra el acto sancionador.
Y finalmente fjja doctrina casacional:
en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29 de la Ley 40/2015, el apartado 4 de dicho precepto permite que, cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes, el órgano competente imponga la sanción establecida legalmente para las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad, debiendo motivar adecuadamente el cumplimiento de los supuestos legales previstos en dicho precepto».
Estamos ante una sentencia que dará mucho juego, porque es fácil constatar que estamos ante una frecuentísima inflación por el legislador de la cuantía de las sanciones correspondientes a infracciones administrativas, lo que llevará posiblemente en casos sangrantes y lesivos de la equidad y justicia retributiva de enormes sanciones sobre infracciones de contenido ridículo, a que:
- El interesado en vía administrativa podrá invocar el principio de proporcionalidad para “degradar de facto” el tipo de infracción mediante la postulación de la aplicación de las sanciones correspondientes a la infracción inferior a la probada.
- El demandante en vía contencioso-administrativa podrá invocar el principio de proporcionalidad para obtener el mismo efecto.
- El juez podrá, en casos sangrantes, en que las partes nada digan, someter la tesis de la posible rebaja de la sanción en aplicación del citado art.29 de la LPAC (por considerar como motivo de impugnación su vulneración ante los hechos determinantes y situación claudicante).
Y llegado aquí, me pregunto e incluso me gustaría que algún día llegase a examinarse por la sala tercera como cuestión casacional: ¿es de aplicación este art. 29.4 LPAC al ámbito tributario? No olvidamos que la Disposición Adicional Primera LPAC dispone que las actuaciones tributarias “… se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley”. En cambio, recordamos que en la sentencia de la sala tercera de 14 de mayo de 2025 (rec. 3616/2023) se dice que se aplicará la legislación de procedimiento común a los procedimientos especiales en lo no previsto (lo que le llevó a aplicar en materia de asilo el bloque de regulación de procedimiento electrónico), y por la misma senda, podría sostenerse que tampoco se regula en la legislación tributaria esta posibilidad, por lo que no podía descargarse la aplicación supletoria del art. 29.4 LPAC. En fin, es una idea que merecería pronunciamiento casacional en su día.
NOTA SOCIAL.- Como no me dedico solo al Derecho (afortunadamente), quiero compartir que el próximo lunes, día 30 de junio, a las 19:30 horas en el Club LA NUEVA ESPAÑA C/ Leopoldo Calvo Sotelo, 7, tendrá lugar la presentación de mi última obra no jurídica, titulada «Bailando con lobos disfrazados; resistir y vencer». (ED. Colex, 2025)
Allí estaré contando «verdades como puñetas» sobre los lobos disfrazados que nos acechan a todos en la vida, trabajo, familia, y en la vida social. No es bondad todo lo que reluce y bueno es saber desenmascararlos, y ayudan los grandes sabios y un toque de humor para afrontarlo.
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Muy interesante la sentencia. Me deja la duda si al aplicar la sanción correspondiente a la infracción leve, se podría entonces alegar que había prescripción de la infracción. ¿O es que sigue calificando la infracción como grave o muy grave, pero gradúa la sanción a leve?
Interesante cuestión. Yo siempre he pensado que no se aplica la prescripción de la sanción reconvertida, sino de la infracción originaria. No interpretarlo así iría en perjuicio del sancionado, toda vez que la Administración dispuesta a rebajar la sanción estaría atada de pies y manos en todos aquellos expedientes en que, respecto a plazos, no saliesen las cuentas. Opino, pues, que la calificación de la infracción no varía.
En nuestra opinión, no resultaría aplicable en el ámbito tributario como consecuencia del art. 187.1 LGT:
Las sanciones se graduarán #exclusivamente conforme a los siguientes criterios…
Es verdad que la legislación tributaria fija un coto cerrado y es difícil el asalto de las garantias procedentes de la normativa general. Y es cierto que fija criterios la LGT , «exclusivamente» pero puede sostenerse, 1º) que estos criterios de cuantificación se refieren a la cuantía dentro de la sanción pecuniaria atribuida a cada infracción ( y no a la cuantía cuando se pretende aplicar la propia de otra infracción menor); y 2º, que el 187 LGT, ni esta ley especial regula el supuesto de hecho de que exista un escenario de desproporción, que es lo que sí regula la Ley 40/2015, y de ahí la posibilidad de la supletoriedad. Dicho ésto, personalmente no creo que el TS se atreva a aplicar el mismo criterio que ahora sienta, pero sí merece la pena que se pronuncie sobre ello. Tampoco en la legislación de extranjería se regula la subsanación de la inadmisión de plano de solicitudes, por su claridad en la disposición adicional, y sin embargo el TS, indica que sí se aplica supletoriamente la LPAC.
Muchas gracias por la aportacion.
Estoy de acuerdo con el compañero Guillermo y me explicaré: la supletoriedad, como ustedes saben, lo que implica es que en ausencia de regulación de la norma especial, debemos buscar la norma general. Por consiguiente, teniendo la normativa tributaria su propia regulación de la potestad sancionadora no es de aplicación la norma general. Otra cosa es que el concepto de «supletoriedad» que es el que es, se estire o se encoja según convenga. Véase, por ejemplo, qué claro lo tuvo el propio TS en materia de costas judiciales en lo contencioso-administrativo pues, a pesar de la muy escueta regulación de dicha materia en la Ley 29/1998 , consideró que no era de aplicación supletoria la LEC (vid. STS de 16 de junio de 2022; RC. núm. 3979/2021).
Gracias por tu trabajo de divulgación de las STS de interés, me viene de perlas esta STS reciente para la defensa de una clienta médica sancionada desproporcionadamente por motivo de los que el gran Peces Morate en su famoso voto particular llamó «motivaciones hipócritas» siguiendo a sus maestros del realismo jurídico americano. Hay gente que pasa por el mundo aportando algo en beneficio del bien común y otros que solo tienen por común el interés personal, esos no dejan huella.
A la pregunta que acertadamente propone D. José Ramón ¿es de aplicación este art. 29.4 LPAC al ámbito tributario?, particularmente, añadiría ¿de quién es la piscina construida dentro de ámbito de protección arqueológica cuya sanción conlleva este terremoto?
Intuyo que no se trata de un simple mortal.
¿Podría aplicarse ese mismo criterio a las medidas anexas no consideradas como sanción? Por ejemplo, si la piscina no hubiese sido legalizada, ¿se ponderarían las circunstancias antes de proceder a la restauración del medio alterado? ¿O dependería de la afectación real al patrimonio?
La divina providencia se ha aparecido justo cuando tengo que presentar conclusiones en un caso de liquidacioens con sanción desproporcionada, de la epoca del covid19 en la que se hizo de todo, sin justificacion legal, ni lógica de la AEAT.
Comentó dos casos reales ilustrativos.
En una de las liquidaciones por I Sociedades salió algo más de -17000 como resultado negativo del ejercicio, pero con una sancion de casí +50.000 Euros. Y además no se regularizó como toca: se descubrió y avisamos que se había aplicado la amortización del 3% también al terreno que nunca es amortizable (error); pero el caso es que debería haber sido el 100% de amortización de las construcciones, su baja del balance, puesto que todas las construcciones, incluida piscina, se demolieron para construir vivienda nueva por una promotora. El resultado negativo del eejrcicio debería haber sido muchisimo mayor que el consignado, no menor. Sobre ello la actuaria aplicó el «sepulcral silencio sueco».
En la otra liquidacion por «operaciones vinculadas», dijeron que ser administrador o socio de una sociedad inmobiliaria (vivienda vendida en 2024 con 530.000 euros de IVA) significaba una operación vinculada de alquiler, porque la casa estaba » A DISPOSICIÓN DE»l socio único final persona física y de los dos administradores solidarios, sin probar el uso real del inmueble. Además, de existir y probarse, tal uso significaría una retribución en especie al administrador (aumento de su IRPF / IRNR) y un gasto o donacion, no deducible, para la SL. Jamás un ingreso por un alquiler no pagado, ni realizado. O una distribucion encubierta de beneficios para el socio final persona física que realmente disfrutase de la casa, sin pagar alquiler. OJO: todo sin prueba, por que ellos asi lo dicen, como si la carga de la prueba del hecho alegado no fuese con ellos.
Grande el libro de «Bailando con lobos». Pero ¿qué pasa cuando el lobo es una administracion pública llena de privilegios y no hay un pastor que nos protege? La resiliencia tiene un límite. Mejor irse a vivir a un pueblo pequeño de Asturias o del Norte.
Me alegra la interpretación realizada. Avala la interpretación y consecuente utilización que, seguramente, no pocos veníamos haciendo del 29.4.
Y es bueno que el TS mencione expresamente la equidad como sustento de dicha interpretación. La Ley sancionadora del País Vasco (1/2023, de 16 de marzo) ya lo hacía en su especial traslación del 29.4. Establece su art. 20.3 que “Lo previsto en los dos números precedentes es aplicable a la conmutación de la sanción por otra correspondiente a infracciones o categorías de infracciones de menor gravedad” (en los puntos previos se recoge la posibilidad de revocar una sanción con base a la equidad o cuando lo reclame un interés general concreto).
Como dice la Sentencia «en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29 de la Ley 40/2015 , el apartado 4 de dicho precepto permite que, cuando lo justifique a debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes, el órgano competente imponga la sanción establecida legalmente para las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad, debiendo motivar adecuadamente el cumplimiento de los supuestos legales previstos en dicho precepto».
La Sentencia permite pero no obliga, por lo que en todos los casos la Administración no va imponer la infracción inferior y habrá que acudir a los Órganos Jurisdiccionales para obtener una infracción menos grave; lo cual no difiere mucho de la situación anterior.
Cierto es que en términos porcentuales posiblemente no supondrá un gran cambio, pero es un instrumento efectivo cuando hay voluntad de encontrar una forma de no matar mosquitos a cañonazos. Va a depender mucho del instructor. Por mi parte, lo he solido emplear, con tiento y motivándolo, tanto en administraciones locales como en la autonómica.
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Genial entrada y fantástica sentencia. Me duelen los dedos de alegar la falta de proporcionalidad, precisamente, en infracciones urbanísticas.