El Supremo aplica el estado de necesidad para justificar el incumplimiento de obligaciones municipales

No es habitual en lo contencioso-administrativo la existencia de. votos particulares en sentencias (votos que disienten del fallo). Tampoco la existencia de votos concurrentes (votos que disienten de la argumentación pero desembocan en el mismo fallo).

Pues bien, La reciente sentencia de la sala tercera de 16 de octubre de 2025 (rec. 4095/2024) presenta doble interés. De un lado, porque analiza las competencias concurrentes de tres administraciones (la Comunidad Autónoma que debe ejecutar obras hidráulicas para garantizar la calidad de las aguas -colectores-, el Ayuntamiento que es competente para alcantarillado y tratamiento de aguas, y la Confederación Hidrográfica que debe vigilar los vertidos ilegales y sancionar a quien lo incumple). Y de otro lado, porque incluye un valioso «voto concurrente» que introduce cuestiones que demuestran que todos lo casos presentan ángulos que merecen reflexionarse.

En trazo grueso, el caso versa sobre la conducta sancionada por la Confederación Hidrográfica de un Ayuntamiento andaluz que realizaba vertidos de aguas residuales urbanas a una acequia de riego, sin autorización de la Confederación y con contenido contaminante, y lo hacía porque la Comunidad Autónoma no había cumplido con la ejecución del colector que se necesitaba.

El telón del fondo del litigio era si se exculpaba al Ayuntamiento de su vertido ilegal, el que no contaba con colector porque la Comunidad Autónoma no lo había ejecutado.

La cuestión casacional a resolver era la siguiente:

«(…) determinar si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo sancionador; todo ello teniendo presente lo dispuesto en la STS de 29 de julio de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 223/2020).»

Veamos el caso con detalle y algún comentario.

Es sumamente interesante al referencia al modelo existente en el R.D.515/2013, dictado en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y que contemplaba la repercusión del pago de las sanciones impuestas a una administración hacia la administración matriz o responsable de la acción que incumple el derecho comunitario. Este

Real Decreto 515/2013, establecía que «para repercutir las responsabilidades derivadas de sanciones ejecutivas por incumplimiento del Derecho de la UE será imprescindible identificar a aquellas Administraciones Públicas o entidades que, en el ámbito competencial que tengan asignado por el ordenamiento jurídico español, realicen una acción u omisión que dé lugar a un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que el Reino de España sea sancionado».

Sin embargo, la Sala tercera sale al paso de una diferencia crucial pues:

«Debemos reconocer la obviedad de la diferente naturaleza de la acción de repercusión de responsabilidad regulada en el R.D 515/2013 , en la que la atribución de responsabilidad depende del título competencial, y del procedimiento sancionador, en el que la responsabilidad es de carácter subjetivo y personal y, por tanto, se atribuye al sujeto autor de una determinada acción u omisión mediando culpa o negligencia».

Este planteamiento lleva a la Sala a la perspectiva de enjuiciamiento del ejercicio de la potestad sancionadora:

Primero, la base jurídica y fáctica del caso:

el incumplimiento de las competencias autonómicas conduce, irremediablemente, a que el Ayuntamiento y el Consorcio implicados no puedan desarrollar sus competencias de depuración y tratamiento de aguas residuales de acuerdo con la legislación vigente. La misma norma que fija los límites de emisión de los vertidos es la que determina qué tratamientos e infraestructuras son precisos para alcanzar tales niveles o límites. En definitiva, los límites de emisión de vertidos, que garantizan la calidad de las aguas, solo se consiguen a través de los tratamientos que proporcionan las instalaciones comprometidas y no ejecutadas por una Administración ajena a la Administración sancionada.

Segundo, examina los motivos de antijuridicidad que pudieren concurrir:

La exclusión de la antijuridicidad en el Derecho Administrativo sancionador significa que, aunque un hecho encaje formalmente en un tipo infractor, y dicho hecho sea imputable subjetivamente a una persona física o jurídica, no será sancionable si concurre una causa que justifique la conducta realizada.
Una de las causas que excluyen la antijuricidad es el estado de necesidad, causa de justificación que debe ser apreciada cuando se comete un hecho sancionable para evitar un mal mayor o un peligro grave, propio o ajeno, siempre que ese peligro sea real e inminente para bienes jurídicos relevantes como la vida, la salud, integridad, etc…, siempre que esa acción que contraviene el ordenamiento jurídico sea necesaria para evitarlo, al no existir otra vía menos lesiva y el bien jurídico que se trata de preservar tenga más valor que el bien lesionado.

En nuestro caso, el hecho que ha motivado la sanción (realización de vertidos no autorizados) se ajusta formalmente al tipo infractor, como antes señalamos, y es imputable tanto al Consorcio como al Ayuntamiento de Cájar. Para poder realizar el vertido ajustado a la legalidad era preciso contar con la obtención previa de la autorización y para que esa autorización se concediera era preciso también la existencia de unas infraestructuras de depuración de aguas residuales, cuyo proyecto y ejecución corresponde a la Junta de Andalucía, la cual, hasta el momento, solo ha procedido a aprobar la primera fase del proyecto de concentración de vertidos y la adjudicación de la obra (folios 158, 186 y 196 del EA) pero no ha concluido la infraestructura necesaria y sin que las administraciones sancionadas puedan sustituirla en esa tarea por carecer de capacidad económica y competencia para realizarlas.

Y llegado este punto, la Sala ve al Ayuntamiento en una situación angustiosa que le lleva a los vertidos por “estado de necesidad”:

La alternativa al vertido, ante la imposibilidad de obtener la autorización y para no cometer la infracción, sería retener las aguas residuales en los hogares, circunstancia que, de forma notoria, pone en grave riesgo la salud de las personas que habitan en esos núcleos de población. En el caso que examinamos, los vertidos de aguas residuales urbanas proceden del núcleo urbano de Cájar a una acequia de riego y, es de advertir que, en núcleos urbanos pequeños como Cájar -según el Instituto Nacional de Estadística contaba en el año 2024 con un total de 5.492 habitantes- las aguas residuales urbanas serán casi exclusivamente aguas que proceden de actividades domésticas y del metabolismo humano- según los conceptos que proporciona la Directiva 271/91/CEE sobre aguas residuales urbanas y domésticas-. De ahí que, de no realizar el vertido por no tener autorización, el peligro para ese bien jurídico -la salud de las personas-, sería más real e inminente que el que se trata de precaver con la tipificación de la infracción, que es el daño al dominio público hidráulico y los valores que representa, especialmente los medioambientales y, en menor medida, de salud pública, aunque estos últimos de menor intensidad que los que apreciamos en la no realización del vertido.

Esa mayor intensidad del peligro para la salud de las personas que habitan en ese núcleo de población es el que determina la no exigibilidad de la conducta debida, lo que excluye la antijuricidad y determina, en palabras de la Sala de instancia, su no sancionabilidad.

Y en consecuencia fija la siguiente doctrina casacional:

En definitiva, y en respuesta a la cuestión casacional, el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas que resulten imprescindibles o necesarias para el tratamiento de aguas residuales podrá eximir de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales cuando realicen vertidos que incumplan la normativa vigente, siempre que la no realización de esos vertidos pueda comprometer gravemente la salud de las personas.

Como colofón de la sentencia, viene un interesantísimo voto concurrente, que de forma empírica, razona con elocuencia que ciertamente no hay antijuridicidad en la conducta pero a su juicio, no encajaría en la figura del estado de necesidad:

No comparto esta declaración por las siguientes razones:

1º.- Porque la conservación en las viviendas de los residuos no es un daño real ni efectivo.

Es difícil imaginar que pueda ejecutarse eficazmente una solución que pasa porque los habitantes del municipio, en vez de verter al alcantarillado los residuos, habiliten un espacio «en los hogares» para almacenarlos. Además, lógicamente el Ayuntamiento carece de potestades para imponer una obligación semejante y controlar su cumplimiento.

2º.- Porque ese mal no es absoluto ni inminente.

Existen en la actualidad múltiples sistemas técnicos para impedir que las aguas residuales sean vertidas sin depurar. Es decir, entre el vertido y la conservación en la propia vivienda hay otras medidas intermedias, más o menos costosas y provisionales, pero aplicables sobre todo en municipios con un número de habitantes como los que suelen estar implicados en recursos como el actual.

3º.- Porque existe el riesgo de que una interpretación errónea de la sentencia ampare otras conductas similares.Al existir una única alternativa a los vertidos que es el mantenimiento de los residuos en los hogares, podría darse el caso de que algún Ayuntamientos encontrara justificado verter las aguas residuales sin depurar cuando exista cualquier inconveniente que no les sea imputable, quedando liberados de su deber de adoptar otras medidas a su alcance en defensa de valores de los que no puede sustraerse ninguna Administración, entre los que se encuentra la protección del medio ambiente, también de innegable incidencia en la salud de las personas.

Personalmente, comparto el razonamiento de este voto particular.

Primero, porque hay que tener cuidado con el uso del “estado de necesidad” dada la elasticidad y subjetividad del concepto de “necesidad” que justifica la conducta, y que en el orden penal (y por derivación al sancionador) tiene altas exigencias de prueba y consideración restrictiva.

Segundo, porque creo que es una senda peligrosa abrir paso a que el incumplimiento de una Administración sirva de precedente para que en el mismo o distinto ámbito, otra se escude en el incumplimiento de obligaciones de aquélla que sirven de soporte a la actividad de ésta. No olvidemos que con este criterio se está amparando jurídicamente la “vía de hecho” (verter directamente los residuos en condiciones contaminantes).

Y añadiría que creo que ese escenario de pasividad de una administración no se presenta de la noche a la mañana, y que lo que debe hacer el ente local que sufra la inactividad de otra administración en cumplir con sus competencias o convenios, es ejercer una acción de inactividad del art. 29 LJCA, o al menos cargarse de razón, efectuando requerimientos intraadministrativos:
a) instando a la administración autonómica a que lo soluciones o busque alternativas;
b) dirigiéndose a la Confederación Hidrográfica antes de los vertidos para plantearle el problema y solicitarle alternativas transitorias y menos gravosas de la eliminación de los residuos.

Entiendo que la solución de «salir del paso» por el Ayuntamiento, consistente en de tomar el atajo de verter los residuos porque otra administración no cumple, resulta cómodo y sirve a la eficacia de la administración pero perjudica altos bienes jurídicos.

Estoy seguro que esta sentencia será guardada celosamente por secretarios e interventores locales (e incluso secretarios técnicos autonómicos) porque parafraseando lo que decía Corleone a Bonasera:”«Algún día, y tal vez ese día nunca llegue, usaré esa sentencia para amparar que el Ayuntamiento se salte la legalidad so pretexto de la pasividad ajena».

Y ahora permítaseme ilustrarlo con toque de tragicomedia.

No quiero imaginar un ente institucional de servicios sanitarios que no reciba el suministro de anestesia por parte de la administración autonómica responsable de material quirúrgico, y que opte por operar directamente so pretexto de estado de necesidad. ¿No sería mejor buscar alternativas o solicitarlas con advertencia previa a la administración autonómica?.

O por poner un ejemplo más chusco…Si el Ayuntamiento tarda en ejecutar la obra comprometida, con o sin convenio o contrato con el responsable, para ampliar el cementerio…¿ podría un vecino enterrar a su abuela en el jardín so pretexto del estado de necesidad?