La navaja suiza de las sentencias contencioso-administrativas

Creo poder afirmar que todos los administrativistas mantenemos los tres tipos de memoria que indicaba el semiólogo Umberto Eco: la memoria orgánica, la vegetal y la mineral.

La memoria orgánica, es la que está en nuestro cerebro y se bifurca en la memoria de trabajo, esto es, la que retiene todos los elementos y detalles del caso que nos ocupa (que olvidamos tras el estudio, informe o sentencia) y la memoria a largo plazo, que distingue a su vez, la memoria episódica (lo sucedido, lo relatado, lo experimentado) y la memoria semántica (los conceptos, ideas y palabras que usamos como herramientas).

La memoria vegetal se refiere a la memoria que está en los libros, ya que se hacen con árboles ,pues la inmensa mayoría de los administrativistas veteranos atesoramos libros, leídos y no leídos, solo por la posibilidad de consultarlos y encontrar lo que deseamos.

Y la memoria mineral o de silicio, que es la almacenada en los dispositivos electrónicos o bases de datos legales y jurisprudenciales, a modo de despensa o trastero donde solo se busca para “encontrar” no para facilitar reflexiones o manipular la información.

Pues bien, la memoria suele encapricharse de algunas sentencias de la sala tercera que, sobre temas aparentemente anodinos, cumplen la misión de plasmar ideas y conceptos o herramientas jurídicas básicas pero utilísimas, y que son como una navaja suiza, pues son polivalentes a la hora de sacarnos de apuros.

Es el caso de la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo, buen broche para el fin de año, de 9 de diciembre de 2024 (rec.340/2023) que ofrece varias perlas jurídicas, conocidas, pero concentradas y puestas a disposición en formato sentencia.

Así pues, examinemos las «seis» aportaciones de esta importante sentencia que se pronuncia sobre la impugnación por varios Ayuntamientos del acuerdo del Consejo de ministros que dispone la clausura de un tramo ferroviario (he subrayado los puntos clave). Y les sugiero que la conserven a mano porque gran parte de la solución de los contencioso-administrativos pasan por sus criterios…

I.Sobre la falta de legitimación del demandante, opuesta por las administraciones demandadas, se desestima con invocación del principio pro actione y jurisprudencia sobre ello.

 

Primero, encuadra el concepto de legitimación y la típcia distinción entre la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam:

A tal efecto, procede recordar que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional (STC 65/94 ), implica, en el recurso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal«. Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto «.

Después, precisa el talante y actitud pro actione ante supuestos de inadmisibilidad por falta de legitimación:

También recordar, con la STS 29 de febrero de 2012 (RC. 2654/2008), la doctrina resumida dictada por el Tribunal Constitucional en su STC 220/2001, de 31 de octubre , y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4 , y 24/2001, de 29 de enero , FJ 3. Así se expresa que «en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), «ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el artículo 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -de 1956 – «. En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , FJ 2, subraya que «pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio «pro actione», con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )». Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que «para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés» ( STC 252/2000, FJ 3)» .

 

II.Sobre la falta de competencia de la Presidenta de ADIF para proponer la clausura de un tramo de la línea ferroviaria, que para el demandante supone la nulidad radical por incompetencia manifiesta (art.47.1 b LPAC).

 

La rechaza del siguiente modo:

la falta de competencia nunca sería manifiesta como exige el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 2 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.Así lo viene entendiendo la Sala, entre otras en STS de 2 de febrero de 2017 (RC 91/2016), cuyo fundamento jurídico séptimo es del siguiente tenor:«SÉPTIMO.- Como se ha señalado anteriormente, los vicios de nulidad radical deben ser objeto de una interpretación estricta, de manera que, dentro de la teoría de la invalidez, la anulabilidad se erige en la regla general frente a la excepción que es la nulidad radical o de pleno derecho. Además, en relación con el concreto vicio de nulidad radical aducido por el interesado, el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 exige un «plus», pues no será suficiente con que concurra la eventual incompetencia por razón de la materia para que pueda considerarse existente un vicio de nulidad radical, sino que además será preciso que se trate de una » manifiesta incompetencia».

De acuerdo con nuestra jurisprudencia, lo decisivo y determinante en este supuesto de nulidad de pleno derecho, es que la incompetencia sea manifiesta, esto es «que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido», de tal forma que, el adjetivo » manifiesta» exige que la incompetencia sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración, lo que supone que no precisa de ningún esfuerzo interpretativo o argumental para detectarla. Esto es, no basta que el órgano que haya dictado el acto pueda ser incompetente, sino que, de forma clara y notoria, ha de carecer de toda competencia respecto de una determinada materia, siendo ello tan evidente que no es necesaria una especial actividad intelectiva para su comprobación.

En el caso presente, la mera discusión de la interpretación jurídica de los artículos que se alegan evidenciaría que no se trata de una incompetencia manifiesta (…)»

 

III.Sobre falta de informe de comité de empresa, lo que para el demandante suponía la nulidad radical por falta total y absoluta de procedimiento.

 

La sentencia lo rechaza en los siguientes términos:

En efecto, por lo que se refiere a la omisión de trámites necesarios en el procedimiento de elaboración de dicha norma, la jurisprudencia de esta Sala (recogida en la STS nº 524/2019 de 12 de abril de 2019, rec. 58/2017) establece que para que proceda la nulidad prevista en el artículo 62 . 1.e) de la Ley 30/92 , modificada por la Ley 4/99, es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Y el nivel de exigencia y rigor con el que ha de valorarse el incumpliendo de alguno de sus trámites debe atemperarse a las circunstancias concretas que concurran en cada caso.

En el presente caso, y a la vista de lo argumentado, la denuncia del recurrente, en ningún caso tendría la entidad suficiente para incurrir en causa de nulidad contemplada en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que el motivo ha de ser desestimado.

IV.Ante la falta de un informe preceptivo no remitido en plazo, lo que para el demandante supone la anulabilidad por generar indefensión.

 

Descarta su impacto invalidante pues:

no toda infracción procedimental genera indefensión. Para que esta sea apreciada, debe acreditarse no solo la existencia de una irregularidad, sino también que dicha irregularidad haya causado una efectiva indefensión material, es decir, que la resolución final del procedimiento pudiera haber sido distinta de no haberse producido la infracción.

 

V.Sobre la falta de justificación adecuada, de la decisión adoptada, que supone arbitrariedad, la rechaza con fuerza invalidante pues:

 

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y 117 de la Constitución se encuentra limitada a enjuiciar la actuación de las Administraciones Públicas desde el plano de su sujeción estricta al principio de legalidad. Por ello, únicamente entra a conocer de la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de febrero de 2023, por el que se acuerda la clausura del tramo ferroviario Tarancón-Utiel de la línea ferroviaria 03-310 Aranjuez – Valencia Fuente de San Luis, desde la perspectiva de verificar si dicho Acuerdo es conforme a Derecho, lo que incluye enjuiciar la regularidad del procedimiento, así como la objetividad, racionalidad y proporcionalidad de la decisión adoptada, pero dejando al margen la valoración del actuar gubernamental con base a criterios de carácter coyuntural o de mera oportunidad, en la medida que no nos corresponde la evaluación de las políticas públicas aplicables al sector ferroviario desde el punto de vista de su acierto.

Y cabe referir que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece en su artículo 39 que los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad y validez hasta que se demuestre lo contrario. En consecuencia, corresponde a quien alega la ilegalidad de una actuación administrativo aportar las pruebas pertinentes que respalden su pretensión.

VI.Finalmente, la sentencia tiene interés en cuanto a los términos de imponer las costas, pues cada locución importa y habla por sí misma:

 

En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA procede imponer las costas del presente recurso a la parte demandante, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en el apartado 4 de dicho precepto, estima procedente fijar en cuatro mil euros (4.000 €) el importe total máximo a satisfacer a este respecto por todos los conceptos (más el IVA, en su caso, si procediera), al conjunto de las partes demandadas personadas en las actuaciones.

En fin, he aquí una sentencia digna de figurar en la alforja de la espalda del administrativista, para consultarla cuando se plantee alguna cuestión similar.