La obligación jurídico-administrativa: un concepto general de utilidad universal

Hay obras jurídicas refrescantes y alentadoras. Refrescantes, porque sirven para apuntalar conceptos básicos dejando sensaciones placenteras; y alentadoras, porque proporcionan una visión transversal de la disciplina del Derecho administrativo, sumamente útil en tiempos en los que parece que la avalancha bibliográfica nos enfrasca en forjar especialidades sobre aspectos puntuales.

Es el caso de la última obra de Ricardo Rivero Ortega, catedrático de derecho administrativo, titulada «La obligación. Concepto y régimen jurídico de los deberes públicos» (BOE, 2025), con prólogo de Luciano Parejo Alfonso, que se nos ofrece generosamente por el BOE en libre descarga, aunque algunos preferimos el formato papel cuando se trata de apuntalar las ideas que leemos con lo que subrayamos y palpamos.

Es una obra breve (no llega a las 200 páginas) pero tan bien escrita y ordenada, que lleva al lector al territorio poco explorado por los administrativistas de «la obligación», pese a que la esencia del derecho es precisamente su fuerza coactiva para obligar a hacer lo que se debe, o para abstenerse de hacer lo prohibido. Como dice el profesor Rivero, es fundamental delimitar claramente el sentido y alcance de las obligaciones para alzar las responsabilidades por su incumplimiento, misión que deberá cumplirse por la fuente de la obligación con claridad y nitidez para conjurar la inseguridad jurídica que supondría soportar obligaciones cuyos términos desconocemos con precisión.

En cierto punto de su obra (pág. 110) el autor ejemplifica el valor de la dogmática de obligaciones y deberes en relación con la gestión de la pandemia del Covid-19, donde para proteger la salud pública, leyes, reglamentos y actuaciones administrativas alzaron infinidad de deberes, obligaciones y consecuencias de incumplimiento, con débil amparo jurídico ante la perentoriedad de la eficacia protectora.

Es cierto que el derecho administrativo, siguiendo la clásica distinción de Jordana de Pozas, cuenta además de la función de policía (donde reglamentos, órdenes y prohibiciones o sanciones, encierran deberes públicos con diversa intensidad) con la benéfica labor de fomento o servicio público, donde en principio parece existir una actividad unilateral de la Administración pero que realmente también encierran un haz de derechos y deberes por parte de los interesados, sea en la relación jurídica subvencional o en la relación de servicio público.

Pues a desentrañar la naturaleza y fundamento de los deberes y obligaciones, así como a analizar los sujetos obligados, el coste de las obligaciones y la extensión del cumplimiento o consecuencias del incumplimiento, se dedica esta obra de orfebrería jurídica, que me atrevo a ubicar en el sendero de la conquista de una teoría general del derecho administrativo, afán perseguido por Adolfo Merkl en su clásica, pionera y original obra “Teoría General del Derecho Administrativo” (1935), que para el autor alemán sería «un sistema de abstracciones teóricas edificado sobre la realidad del derecho administrativo positivo» (pág. 130).

Digo trabajo de orfebrería porque, con su habitual laboriosidad artesanal, buena lógica y suavidad expositiva, el profesor Rivero lleva al lector por el territorio de la obligación jurídico-administrativa, como Virgilio guía a Dante en la selva oscura.

Se ocupa de la cenicienta académica que son las obligaciones jurídico-administrativas (no las civiles, que el autor considera bien colmatadas por la doctrina civilista), sin abandonar el trapecio de las aportaciones de la filosofía del derecho ni la mirada por el retrovisor hacia la historia, pero adentrándose con prudencia a ofrecer rigurosas bases y buenas aportaciones a una teoría general.

De entrada advierte que: “Estamos ante una categoría flexible que adopta diversos estados en función de variables sociales y jurídicas. Así como el agua se puede solidificar o gasificar, también los deberes y las obligaciones presentan estados diferenciables de dureza, exigibilidad de acatamiento y consecuencias sancionadoras”.

En su reflexión, el autor analiza la vertiente histórica de los conceptos de obligación y deber, y las diferencias con los “falsos amigos” que son las prestaciones, cargas y órdenes. También distingue sutilmente entre la carga psicológica sufrida por el ciudadano ante la percepción de hacer (lo ordenado) que es distinta y superior de la de no hacer (lo prohibido), aunque todos esos fenómenos suponen una pérdida de libertad.

Y cómo no, aborda el reto de deslindar lo que son “deberes” de “obligaciones”, que se ve enredado por la multiplicación de deberes y grado de exigencia en el mundo administrativo, de manera que coexisten deberes genéricos junto con deberes con carga individualizada, que a su vez pueden tener por correlato un derecho subjetivo (ej. derecho del ciudadano a exigir un deber de un funcionario), una potestad (ej. deber de contribuir fiscalmente), o sencillamente corresponderse con derechos reaccionales (ej. deber de prevención de riesgos laborales)

 A continuación repasa la fuente de las obligaciones, sean de naturaleza internacional (tratados y derecho europeo), leyes y reglamentos, los actos administrativos, los contratos y como no, el haz de obligaciones que acompañan al régimen estatutario, así como ese territorio difuso que son la autorregulación, el autocontrol y el “derecho blando”.

Después aborda los sujetos obligados, sea el particular o sea el poder público, y la rica problemática de las obligaciones formuladas en términos impersonales o con definición concurrente (solidaria y subsidiaria). Incluso en cierta parte de la obra aborda la actualísima “obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas” (pág. 117) o el pintoresco caso de la cita previa obligatoria (pág. 120), que tantos ríos de tinta y conflictos jurídicos plantean por las consecuencias que comporta su exigencia en relación con el derecho al procedimiento. O el caso de los deberes públicos de los funcionarios en los órganos de control (interventores) del ámbito local (pág. 137).

Siendo el autor uno de los más prestigiosos especialistas en derecho administrativo económico, presta especial atención a vertientes poco abordadas por los juristas: el coste de las obligaciones, su determinación, principios aplicables, metodología de costes y propuestas de reducción de costes. Me encanta cuando afirma que “En último término, todos los costes de las regulaciones son repercutidos sobre los consumidores y usuarios o sobre los contribuyentes. Los primeros y principales pagadores somos los contribuyentes, pues cada nuevo derecho u obligación comporta necesidades organizativas y procedimentales de control, que han de ser financiados mediante impuestos….”. Para el autor “toda carga pública asimétrica y/o excesiva debería a mi juicio ser indemnizada”, y ofrece un fructífero esfuerzo para deslindar las obligaciones de la propiedad de soportar cargas no indemnizables (ej. cesiones urbanísticas) o sacrificios compensables (ej. Expropiaciones) y admitiendo supuestos fronterizos (ej. compensaciones por medidas COVID), o medidas transversales (ej. beneficios fiscales).

Si la obra afrontó en sus comienzos la indagación de respuesta a la crucial pregunta: ¿Cómo va tomando forma jurídica un deber moral?, en su apartado final retorna al tono platónico y se plantea:, ¿Por qué debemos cumplir?, ¿Qué se considera cumplimiento?,¿qué es incumplir?.

Son cuestiones que abordan la fuente de mayor litigiosidad jurídico-administrativa, cuando el particular se resiste a cumplir las normas y en qué condiciones puede considerarse existente un incumplimiento. Ello sin olvidar las modulaciones del cumplimiento de las obligaciones que son las exenciones, dispensas y objeciones (con especial atención a la perspectiva tributaria, así como al fenómeno del pago o compensación por no cumplir obligaciones personales).

Añade el análisis, claro está, el incumplimiento sin consecuencias por no ser detectado (citando ejemplos de debilidad del control, como el relativo a la obligación de presentar declaraciones patrimoniales los cargos locales, o el control horario del profesorado universitario alzado sobre la confianza y sobre más voluntarismo que la efectividad), para centrarse en las consecuencias del incumplimiento detectado, eso que se llaman responsabilidades, sea en forma de privación de derechos, multas coercitivas, sanciones u otro tipo de gravámenes.

En suma, estamos ante una obra necesaria en la disciplina del derecho administrativo, que crece por la base de la pirámide hacia los insondables efectos del reglamento o acto administrativo singular, y que hace necesario alzar la mirada y comprensión de los conceptos que están en el vértice de la cúspide de la pirámide, como la obligación, que dan sentido a toda la estructura.

La magnífica obra se sostiene en cinco firmes pilares (histórico, filosófico, normativo, económico y empírico) y está cerrada en cuanto a su objetivo de desvelar las claves o esqueleto del instituto de la obligación jurídico-administrativa, cosechadas mediante un elegante razonamiento inductivo desde las regulaciones sectoriales y lo práctico. Ahora bien, desde mi personal perspectiva –complacida por haber aprendido tanto en tan pocas páginas–, me atrevo a sugerir para otra edición –por deformación profesional­–, la guinda que supondría el añadir en futuras ediciones una breve referencia a la perspectiva procesal de las obligaciones jurídico-administrativas (es cierto que el autor nos recuerda el incumplimiento impune de la obligación constitucional de pronunciar las sentencias en audiencia pública del art. 120 CE), visión panorámica que podría detenerse por ejemplo, en alguna pincelada analítica de alguna de éstas vertientes de la praxis contencioso-administrativa, que tienen cierto impacto en la naturaleza y significado de las obligaciones:

• la reacción jurisdiccional frente a la inactividad en sus obligaciones por la Administración (art.29 LJCA) o frente a la vía de hecho, cuando la propia Administración incumple la obligación de no actuar fuera de procedimiento y competencia (art. 30 LJCA).
• los estándares de conducta exigibles a la Administración en el servicio público o a los usuarios del mismo (que tanto juego dan en materia de responsabilidad patrimonial en miles de sentencias).
• la curiosa aplicación jurisdiccional del principio de que la igualdad solo opera dentro de la legalidad, de manera que el incumplimiento ajeno o general no excusa el propio.
• las obligaciones de ejecución de sentencias por la Administración o por los particulares (ej. demoliciones de obras ilegales, pagos, etcétera), con las cuestiones relativas a imposibilidad de cumplimiento y cumplimiento por equivalencia.

Y sí, soy recusable en este análisis de tan magnífica obra. Me considero amigo y alumno de Ricardo Rivero, quien además ha tenido la inmensa generosidad de incluirme en la dedicatoria de esta obra.

Pero mi admiración no empaña el valor objetivo del trabajo, que enriquecerá a todo el que quiera interiorizar la esencia del derecho administrativo, pues no olvidemos que en la inundación normativa y jurisprudencial lo que nos salvará a los administrativistas es el dominio de los conceptos y el método de abordaje de los problemas, eso que se llama “oficio” y que se obtiene normalmente con la experiencia, o excepcionalmente con buenos trabajos académicos como el glosado. Aquí está la referencia y acceso a la obra.