La interpretación literal se detiene frente al absurdo y exigencias de buena administración

Una de las cuestiones más frecuentemente debatidas por el intérprete, cuando están en juego cargas, obligaciones, facultades o exenciones de sujetos públicos es determinar si se refiere a administraciones públicas, entes públicos, organismos autónomos, agencias públicas, empresas públicas (a todos ellos) o solo a un grupo de los mismos.

 En buena parte de los casos la letra de la norma y el contexto conducen a su cabal precisión pero en otros el debate está servido: ¿interpretar sector público en sentido estricto o en sentido amplio?¿tomar por referencia la definición del sector público estatal, autonómico, local o institucional?

Mas allá de las disquisiciones doctrinales y estupendos estudios sobre naturaleza jurídica y perfil de cada sujeto público, que se ven enterrados o resucitados por alevosas modificaciones legales, nos encontramos con la pragmática y clara sentencia de la Sala tercera de 30 de marzo de 2022 (rec. 5658/2020) que aborda como cuestión casacional, en relación al ICIO, si cuando la exención se refiere a “Estado, las Comunidades Autónomas o las entidades locales”(«… aunque su gestión se lleve a cabo por organismos autónomos) la extensión de la misma “es aplicable no sólo cuando la ejecución de la obra se lleva a cabo por un organismo autónomo sino también cuando se trata de una empresa pública”.

Se planteaba decidir entre una interpretación literal y restrictiva, o una interpretación extensiva. Ni que decir tiene que la administración recaudatoria opta por la interpretación restrictiva en cuanto a las exenciones (limitar la manta para cubrir las administraciones públicas, incluyendo sujetos de derecho público como los organismos autónomos, mientras que la entidad contribuyente pugna por la extensiva (extender la manta de la administración pública cubriendo no solo organismos autónomos sino empresas públicas).

La Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del TSJ de Madrid de 30 de junio de 2020, entre otras razones, estimó la tesis del Ayuntamiento de Alcobendas de que la empresa pública Canal de Isabel II Gestión, S.A. no tenía la condición de Organismo Autónomo, por lo que la exención del impuesto no resultaba aplicable, porque al tener personalidad jurídica propia distinta e independiente de la Comunidad Autónoma, no revestiría forma de organismo autónomo sino de sociedad anónima, de modo que sus actuaciones se regirían por el Derecho Privado y no por el Derecho Administrativo.

Ahora, la Sala tercera del Tribunal Supremo estima el recurso de la empresa pública Canal de Isabel II,S.A. en la citada sentencia de 30 de marzo de 2022 (rec. 5658/2020), que resulta de deliciosa lectura por lo didáctico unido a lo práctico, acudiendo a una comprensión empírica de lo que realmente quiere el legislador.

I. Lo primero, es llamativa la mala técnica legislativa que es censurada con energía por la sentencia, afirmando que el concepto “Organismo autónomo” está reservado al ámbito del Estado de manera que lo que sea “Sector público autonómico” requiere acudir a la legislación autonómica. Así la madriguera jurídica de los organismos autónomos está en los arts.98 a 102 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, sección segunda del Capítulo III de su Título II.

«Como muestra añadida de la escasa pulcritud técnica del TRLHL, debemos decir que la denominación de organismos autónomos, como categoría diferenciada en la variada taxonomía de los entes públicos, ya no estaba presente en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que sustituyó a la Ley de 26 de diciembre de 1958, de Entidades Estatales Autónomas (LEEA).

La LOFAGE estableció una denominación nueva, la de organismo público, que desarrolla actividades derivadas de la propia Administración General del Estado en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta. Cualquiera de estos organismos públicos puede prestar servicios públicos y dentro de tal categoría se encuentran tanto los organismos autónomos, que se rigen por Derecho administrativo, como las entidades públicas empresariales, que, conforme al artículo 53 de la LOFAGE se rigen por el Derecho privado.

(…) la caracterización como organismo autónomo, aun siendo una expresión obsoleta dentro de la tipología de la denominada Administración institucional -de configuración semejante a las fundaciones-, es una clase definida para la Administración del Estado, por lo que habrá que acudir a las disposiciones autoorganizativas de las demás administraciones territoriales -y por lo que aquí respecta, a las de la Comunidad de Madrid- para encontrar la equivalencia jurídica de la desaparecida expresión organismos autónomos, de tan negligente mantenimiento en la norma.»

II. Segundo. La Sentencia precia el concepto amplio de lo que debe entenderse por “gestión”, eje de la legislación de procedimiento administrativo, contratación y patrimonial.

El segundo escollo, también fruto de una técnica normativa poco depurada, es la referencia a la gestión: «… aunque su gestión se lleve a cabo por organismos autónomos», lo que nos suscita la duda de si esa gestión es la del servicio público, una vez puesto en funcionamiento tras la ejecución y entrega de la construcción, instalación u obra, o es la de la realización misma de tal obra o construcción, en cuyo caso queda más evidente aún que la entidad, fuera Administración o empresa pública, actuaría por encargo o como personificación de la propia Administración, la indudable dueña de la obra. Pero el término gestión, en la tradición administrativa clásica que llega hasta nuestros días, no se refiere tanto a la realización o ejecución de una obra pública, sino más bien a la prestación del servicio público mediante concesión u otra figura contractual. Por tanto, la salvedad respecto de la gestión parece referirse a un momento ajeno y posterior al devengo del impuesto local aquí concernido y que no afecta a la exención, cuyo significado puede ser el de que no obsta a la exención el hecho de que el servicio público de que es titular la Administración titular de los bienes demaniales correspondientes se ejecute a través de una entidad con personalidad jurídica diferenciada, sin que la denominación organismo autónomo que menciona la ley sea un elemento diferenciador de utilidad»

III. En tercer lugar, la Sentencia efectúa un valioso repaso de la jurisprudencia de la propia Sala sobre la interpretación finalista de las exenciones en este ámbito subjetivo, descartándose nominalismos. Destacaremos el rechazo a las interpretaciones absurdas que arranca de una STS de 9 de julio de 1999,  acogida literalmente por la sentencia ahora comentada.

Una interpretación literal del precepto, tal como hace en su detenido estudio la sentencia impugnada, conduciría a resultados verdaderamente absurdos, y convertiría la exención en letra muerta en numerosas y trascendentales obras, relativas a instalaciones gestionadas por Organismos Autónomos, haciendo del art. 29 EDL 1990/13928 «un precepto írrito», según la contundente expresión de nuestra sentencia de 9 de julio de 1999, en la que, por otros argumentos, se validó asimismo la exención que nos ocupa, en el recurso de casación 4407/1994, en un litigio sostenido entre el Ayuntamiento de Camargo y AENA. (…) Tal jurisprudencia arranca de la sentencia de 9 de julio de 1999, conforme a la cual la ratio legis de la norma de exención es liberar de la obligación de pago del ICIO los casos de obras en bienes o con destino a bienes demaniales, afectas a la realización de servicios públicos, tanto gestionadas de forma directa como a través de entes públicos instrumentales, y cuyo titular dominical sean el Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales, ya que en caso contrario «este precepto carecería de contenido y de eficacia, sería sencillamente írrito, cualidad que debe desecharse lógicamente de las Leyes, a las cuales les corresponde conformar la realidad social, defender y fomentar el interés público y lograr la concordia» (Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 9 de julio de 1999).

Hago notar que al citarse doblemente esta remota sentencia, la actual que aquí comentamos hace un inusitado pero llamativo inciso para explicar al lector lo siguiente, por si no se había enterado:

Írrito significa inválido, nulo, sin fuerza ni obligación (DRAE).

Curiosamente ya comenté anteriormente este término.

IV. Finalmente, la sentencia casacional comentada responde a la doble cuestión casacional, aunque por lo que aquí interesa borra tecnicismos y visiones miopes de la finalidad de la exención, fijando como doctrina casacional:

la forma de personificación como organismo autónomo -como categoría conceptual formalmente extinguida- se refiere a la gestión ulterior y, además, ha de conciliarse con las reglas autoorganizativas de la Administración de que se trate. En el caso de la recurrente, tales normas favorecen la exención. Basta con el hecho de que la ley autonómica le confiere competencias y funciones administrativas para promover la construcción de obras públicas como las señaladas, así como gestionar los servicios públicos resultantes, con atribución de facultades y competencias públicas […]».

En fin, quede esta sentencia como ejemplo de labor semiótica del intérprete de normas jurídicas, y debiendo quedar como residuo práctico que el intérprete se atrinchere ajustándose a la literalidad de la norma, cuando es clara y sin espacio para alterar su semántica exacta, pero cuando concurren dudas razonadas, debe tomarse en cuenta la finalidad de la norma, como recomienda el art.3.1. del Código Civil, para afinar su verdadero alcance. Así lo imponen el sentido común, la lógica y el efecto útil de la norma.

No está de más aclarar la naturaleza y consecuencias de la taxonomía de sujetos públicos, que me esforcé por sistematizar pedagógicamente en mi Derecho administrativo mínimo (Amarante 2020), campo que es fruto de tejer y destejer por legislador estatal y autonómico (ejemplo lo son las agencias estatales, que resucitaron como el Guadiana en la Ley 12/2020, de presupuestos generales del Estado tras su muerte a manos de la Ley 40/2015, de Régimen del Sector Público).

Añadiremos, ya en una visión general administrativa, que la administración debe aplicar este criterio cuando se enfrenta a la interpretación de cualquier norma jurídica, sin perder de vista:

• La mayor efectividad de derechos fundamentales y libertades públicas, si estuviesen comprometidos.
• El principio pro libertatis, pro cives o menor restricción para los partculares y ciudadanos.
• El principio de igualdad, descartando diferencias no sustanciales o ajenas a la funcionalidad de la norma
•  El principio de buena administración, como clave de bóveda de resolución administrativa y criterio de buen servicio.