Contratos nulos pero sutilmente eficaces, la Sala tercera dixit

Los contratos del sector público pivotan sobre vertientes muy vinculadas a finalidades o intereses públicos, y cuando se proyectan en el tiempo, pueden sobrevenir cuestiones que afectan a su validez o cumplimiento, y que enfrentan al contratista con la administración. Aquél intentando salvar del naufragio lo que puede y ésta intentando el mayor ahorro para las arcas públicas y en la medida de lo posible no perturbar la continuidad del servicio público, si estuviese en juego.

Es en este contexto en que se dicta la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2025 (rec. 6091/2022) que fija didácticamente la elasticidad jurídica de los contratos. Son nulos pero tienen efectos, y son nulos pero puede prorrogarse su cumplimiento. O sea, como el famoso gato de gato de Schrödinger está vivo y muerto a la vez.

Se trata de interpretar el art. 35 de la vieja Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, que mantiene vivo el interés actual, pues es literalmente idéntico al art.41 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (ésta solo añade la potestad judicial de fijar los efectos de la nulidad en sentencia). Dice el texto de la norma enjuiciada: «1. La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido. 2. La nulidad de los actos que no sean preparatorios solo afectará a estos y sus consecuencias. 3. Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquel y bajo sus mismas clausulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio».

Esa es la diana de la doctrina casacional. Veamos las flechas de la argumentación de la Sala tercera,y las interesantes consecuencias.

Arranca desde la base dogmática conocida de que lo nulo ningún efecto produce (la nulidad es retroactiva y borra las huellas del contrato):

La declaración de nulidad del contrato administrativo produce efectos «ex tunc» (desde el momento de la celebración del contrato) e implica su invalidez e ineficacia, por lo que las partes contratantes ya no tienen el deber jurídico de cumplir las obligaciones derivadas de las cláusulas del contrato que, como se ha anulado, carece ya de fuerza vinculante para los contratantes.

Asimismo, esa declaración de nulidad del contrato produce efectos económicos entre las partes contratantes y que, según dispone el artículo 1303 del Código Civil, son: «Declarada la nulidad de una obligación, los contratistas deben restituirse recíprocamente las cosas que hubiesen sido materia del contrato, con sus frutos, y el precio con los intereses, salvo lo que se dispone en los artículos siguientes». (…) En definitiva, la declaración de nulidad de un contrato administrativo supone su invalidez e ineficacia desde el momento de su celebración, de tal manera que, los desplazamientos patrimoniales que se han producido en cumplimiento y en ejecución del contrato hasta la fecha en la que se ha declarado su nulidad carecen también de causa y de fundamento. Por ese motivo, una vez que el contrato se declara nulo, debe iniciarse la fase de liquidación en la que las partes del contrato tienen la obligación de restituirse recíprocamente las prestaciones que se han realizado».

Ahora bien, la sentencia precisa que por esa nulidad radical, NO PROSPERARÁ NINGUNA PRETENSIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR ENRIQUECIMIENTO INJUSTO, pues la nulidad impide fundamentar la pretensión en un contrato “volatilizado”, y debiendo remitirse la controversia a la fase de liquidación del contrato:

No obstante, aunque el contrato administrativo se haya declarado nulo con efectos «ex tunc«, debe restablecerse el «status quo» de los contratistas para que, en la medida de lo posible, la situación patrimonial de las partes vuelva a ser la que tenían en el momento de la celebración del contrato y, por ese motivo, los contratistas están obligados a restituirse recíprocamente las prestaciones que hubieran recibido en ejecución del contrato y si ello no fuera posible se entregará su valor. Pero esa restitución se realizará en la fase de liquidación del contrato nulo, que se iniciará una vez que se ha declarado nulo donde las partes podrán reclamarse recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud de la ejecución del contrato con la finalidad de que ambas partes vuelvan a la situación patrimonial que tenían antes de iniciarse la ejecución del contrato que se ha declarado nulo.

Tampoco prosperará la petición de pago o indemnización por INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO, pues éste no existe y nunca debió existir:

Por otra parte, la reclamación que la recurrente dirige al Ayuntamiento de Telde tampoco tiene apoyo en un supuesto incumplimiento de las obligaciones contractuales, precisamente, porque no existen obligaciones contractuales desde el momento en el que se ha acordado la nulidad sobrevenida del contrato administrativo. Es decir, la invalidez del contrato supone que la obligación no ha llegado a nacer válidamente y, por tanto, no existe ninguna relación contractual entre las partes y, por ende, el Ayuntamiento no tiene ninguna obligación de aprobar las revisiones de precios reclamadas apoyándose en las cláusulas de un contrato que es inexistente porque se ha declarado nulo.

Por si quedaran dudas precisa que una cosa es la invalidez del contrato y otra su resolución, recuerda que :

La invalidez y la resolución del contrato son instituciones diferentes a las que no cabe duda de que el legislador ha querido dar una regulación diferenciada. La invalidez del contrato supone que la obligación no ha llegado a nacer válidamente y la resolución del contrato supone privar de efectos a una obligación válidamente nacida al mundo del derecho.

Eso sí, admite que se prorrogue el contrato por interés público para evitar graves trastornos al servicio público, aunque:

Esta Sala destaca que, en los casos en los que la Administración ordena, por razones de interés público, la continuación de la ejecución de la prestación derivada del contrato que se ha declarado nulo, ello no significa que el contrato administrativo mantenga su validez.

Con ello ampara la medida tan necesaria como habitual de que la Administración que se tropieza con un contrato nulo, pueda disponer o imponer al contratista que garantice la prestación ininterrumpida de los servicios hasta que otra empresa o el propio ayuntamiento los asuma.

En consecuencia, la Sala tercera fija la siguiente doctrina casacional:

1. El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse a la luz del principio de racionalidad y consistencia de la contratación del sector público, en el sentido de que la declaración de nulidad de un contrato administrativo determina su invalidez e ineficacia que impide a la contratista reclamar a la Administración el abono de cuantías económicas que deriven del cumplimiento de unas cláusulas contractuales en las que se regulaba la revisión de precios que cabe considerar inexistentes e ineficaces a estos efectos.
2. En la fase de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo, podrán las partes contratantes resolver sus controversias en relación con lo que deben restituirse para garantizar que recuperen la situación patrimonial y económica que tenían con anterioridad a la ejecución parcial del contrato declarado nulo.

Como decíamos queda claro que un contrato nulo es un contrato que se desvanece con la nulidad, tanto el contrato como sus efectos, pero sin embargo tiene una doble manifestación empírica. De un lado, en cuanto la fase de liquidación del contrato permitirá discutir pagos, débitos y compensaciones. De otro lado, en cuanto puede la Administración imponer la obligación al contratista de continuar con el servicio como ejercicio de autoridad y sin amparo en contrato alguno.

Finalmente resaltaré que me complace la referencia de la sentencia a unos principios que no deberían ser solo del ámbito contractual, sino que se predican de todo el actuar público, cuando se apoya en la luz que dan «el principio de racionalidad y consistencia», pues se trata de la exigencia mínima y elemental de toda actuación pública. En efecto, coloquialmente comportaría la carga de la actuación administrativa de apoyo doble: primero, en el «principio de racionalidad», o sea, que se adopte bajo criterios lógicos y congruentes con los objetivos; segundo, en “el principio de consistencia”, o sea toda decisión debe guardar coherencia con las normas y valores preestablecidos, y además evitar consecuencias prácticas incompatibles.

En fin, bien está que el Derecho y la jurisprudencia sigan el camino de la coherencia argumental y velen por un sistema o mecano jurídico sólido. Está en juego la seguridad jurídica y la justicia.