Todos hemos estudiado las garantías del procedimiento sancionador. Entre ellas prima la presunción de inocencia, y en conexión con ella, está el derecho a proponer y practicar las pruebas pertinentes y útiles. Sin embargo no hay maquinaria más multitarea que la administración, que se ha convertido en una fábrica de sanciones, según la legislación sectorial y aplicando la normativa basíca (Ley 39/2015 y Ley 40/2015). Es comprensible que el expedientado o presunto infractor «estire» su derecho de defensa y postule todo tipo de pruebas, y es también comprensible que la autoridad o funcionario instructor del procedimiento despache la prueba con celeridad (o frivolidad), y digo «comprensible» porque a veces el funcionario se siente como el operario Charlot en «Tiempos modernos», trabajando frenéticamente en expedientes y sin poder tramitarlo todo como desearía.
Ahora bien, una cosa es que sea «comprensible» y otra muy distinta que sea «legal». Y ello, porque cuando se ejerce la potestad sancionadora debe extremarse el cumplimiento de la legalidad, particularmente en cuanto al derecho de prueba del supuesto infractor.
Viene al caso por La reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2025 (rec. 5958/2023) que sienta doctrina casacional sumamente relevante, y aunque se refiere al ámbito tributario, su fundamento y conclusiones son perfectamente extrapolables a la generalidad de campos sancionadores (con la sola peculiaridad que la ley sectorial establezca expresamente sobre carga de la prueba o determinada primacía de algunos medios probatorios sobre otros).
La Sala asume el planteamiento del recurrente y lo expone de forma lapidaria pero clara en los siguientes términos, que sustentan la inconstitucionalidad de la denegación inmotivada de prueba de descargo solicitada por el expedientado en su defensa:
a.- El administrado tiene derecho a solicitar a la Administración la práctica de las pruebas pertinentes de descargo….
b.- La Administración tiene el deber de pronunciarse formalmente sobre su admisión o inadmisión.
c.- Para inadmitir una prueba, la Administración debía acreditar que su práctica no podía alterar la resolución final a favor del presunto responsable. En otro caso, tiene el deber de admitir y practicar esas pruebas de descargo.
d.- Tal interpretación pervive, por lo demás, en la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común -Ley 39/2015 o LPAC-, cuyo artículo 77.3 consagra el derecho del ciudadano a proponer prueba en cualquier procedimiento administrativo en esos términos: «3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada».
e.- Además, existe un deber legal del órgano sancionador de motivar el rechazo a la práctica de la prueba, que se reitera en el artículo 35.1.f) LPAC: «1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: (…) f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados».
Y como consecuencia de un extenso razonamiento, equivalente a un riguroso trabajo doctrinal, dicha sentencia establece la siguiente doctrina casacional, en que no sobra in falta ningún signo ni palabra. Todo se aprovecha:
1) Constituye causa de invalidez de la resolución sancionadora en materia tributaria la circunstancia de que el órgano competente para imponer una sanción tributaria no se pronuncie de modo expreso sobre la solicitud de prueba de descargo, pretendida tempestivamente por el interesado en el procedimiento, sin justificar ni motivar el rechazo o la denegación de su práctica.
2) La sanción así impuesta, prescindiendo total y absolutamente de eventuales pruebas de descargo propuestas, que habría podido valorar el órgano sancionador, vulnera el derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa y, en relación con dicho derecho, a la presunción de inocencia (art. 24.2 Constitución Española).
3) Dada la naturaleza de las infracciones advertidas y verificado que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional que se han mencionado, la sanción así adoptada es nula de pleno derecho (art. 217.1.a) LGT) y, por tal razón, insusceptible de subsanación o convalidación en procedimientos o procesos posteriores.
Esta sentencia se siente como la llegada del séptimo de caballería en favor del infortunado particular que sufre una imputación de la administración, que se esfuerza en proponer la práctica de pruebas objetivamente idóneas, y que (i) no recibe respuesta sobre si se admite o no la prueba;(ii) ello supone que no está justificado su rechazo; (iii) y por tanto la sanción se alza sobre hechos infractores debilitados en su carga probatoria (sobre el pilar probatorio de la Administración pero sin haber sopesado o examinado la prueba propuesta por el particular); (iv) y como consecuencia. la hecatombe: nulidad de pleno derecho de la sanción, por estar herida de muerte al violar el derecho fundamental de la presunción de inocencia; (v) y para aviso de navegantes, por si pretende la administración «resucitar» la sanción, no será posible porque al ser nula, no cabe convalidación en «procedimientos», ni en «procesos posteriores» (¡ojo!).
Se ve que los errores de la administración los paga la Administración, al igual que ésta es inflexible con los errores del particular. En suma, los procedimientos sancionadores son cosa seria, y todos deben hacer los deberes. La Administración impulsar el procedimiento y motivar la denegación de prueba propuesta por la parte, y el particular formular alegaciones y proponer prueba.
Del fruto de la prueba concurrente, aportada en tiempo y forma, pertinente y útil, saldrá la luz de la verdad de los hechos, y sobre este resultado podrá alzarse la sanción. No sobre un procedimiento cojitranco ni sobre la frustración de la presunción de inocencia.
ANEXO PARA CURIOSOS.– Con ello se da otra vuelta de tuerca a las anteriores garantías sancionadoras brindadas por la jurisprudencia:
- A la obligada comunicación por el instructor al expedientado de las circunstancias de lugar y tiempo de práctica de la testifical. Aquí comentado.
- A la posibilidad de recusar al instructor por inexperiencia, torpeza o ignorancia elemental. Aquí comentado.
- Al rechazo de las cómodas imputaciones de culpabilidad. Aquí comentado.
- A las exigencias elementales e inexcusables de procedimiento. Aquí comentado.
- A la mal cerrada Doctrina Saquetti. Aquí comentado.
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No sé si me lo he perdido pero, aunque consciente de lo delicado del asunto, echo de menos tu opnión autorizada sobre la reciente sentencia del supremo sobre el fiscal general del estado.
Gracias, Rafael. Cierto que tengo opinión, y la expreso en círculos personales con fundamento, pero si algo he aprendido en 17 años de blog es que hay temas viscerales en los que no importa lo que digas porque nadie está dispuesto a escuchar, sopesar o incluso cambiar de opinión de origen, por lo que suelen “disparar al pianista”. No tengo temor sino pragmatismo. Un saludo afectuoso
Las grandes sentencias, al igual que los blogs imprescindibles —como el tuyo, querido José Ramón, y un poco, si me permites, nuestro—, no se distinguen por la nómina de magistrados que las suscriben —aquí siete, tres de ellas mujeres—, sino por el sabor jurídico inconfundible que imprime su ponente. En esta ocasión, Don Francisco José Navarro Sanchís, que vuelve a dejar su sello: redacción precisa, argumentación afilada y una mirada que no se conforma con lo aparente.
Sí, porque las sentencias cuando son referenciales, como sucede con los blogs, señalan caminos, tienen personalidad propia y, como si fueran cometas, juegan con el aire y dejan estela.
Destacaría de esta importante resolución lo siguiente:
1. Se detiene en la vía administrativa “inicial” —la tramitación legal del expediente sancionador— y la congela en ese punto exacto, dejando claro que: aquí es donde se decide todo; aquí es donde deben cumplirse las garantías.
2. “Anuda” los derechos del administrado a ese momento y a ese lugar, sin permitir que se deslicen hacia fases posteriores como si fueran piezas móviles recolocables a conveniencia.
3. «Repudia» el cómodo subterfugio protector de la Administración incumplidora de poder cubrir las desnudeces causadas al administrado a lo largo del procedimiento administrativo (derecho a proponer y practicar prueba sobre hechos de descargo; derecho a una resolución motivada sobre su admisión o inadmisión; derecho a que dicha prueba sea analizada y valorada antes de dictar resolución final; y, en fin, derecho a la presunción de inocencia), mediante su cómoda «vestidura» aparente, ¡¡¡intempestiva!!! y formal ulterior (Vbgr. admisión ulterior de esas pruebas en vía de recurso y/o judicial).
4. Considera que un derecho lleva a otro, otro a otro y así hasta el final. Todos están interconectados. Son derechos fundamentales. Y deben hacerse efectivos «dentro» del procedimiento administrativo y resolución «inicial».
Es decir, en la mesa de operaciones; no en la sala de autopsias.
Si falta alguno de esos derechos, el coche de la resolución no anda, porque le falta una rueda o se ha quedado sin gasolina.
5. No basta con que la prueba se admita y practique después, en vía de recurso o judicial. Porque eso no evita que: la Administración que sanciona no la haya valorado; el derecho de defensa haya sido desatendido; la imparcialidad haya quedado comprometida; el procedimiento se haya tramitado ilegalmente; y la presunción de inocencia haya sido vulnerada. ¿Cómo va a haber prueba suficiente para condenar, si no se ha permitido —ni justificado su denegación— ni valorado la contraprueba?
Por rematar la cuestión, añadiría por mi parte, que no cabría retrotraer actuaciones porque: la lesión es insubsanable: afecta al núcleo del procedimiento sancionador; sería beneficiar al infractor; convertiría el procedimiento en una especie de “borrador” o un ensayo que puede rehacerse cuantas veces convenga (con olvido de los principios de diligencia, responsabilidad y buena administración); sería incompatible con la presunción de inocencia porque permitiría a la administración buscar nuevas pruebas, rehacer la valoración y reconstruir la imputación.
En suma, la retroacción no procedería: porque supondría reconstruir un procedimiento que nació viciado, vulneraría derechos fundamentales y desnaturalizaría el modelo constitucional del ius puniendi administrativo.
Me gustaría añadir unas reflexiones sobre un caso real que además ha dejado la Doctrina Saquetti Iglesias sin contenido práctico real en España.
En un caso de derecho administrativo sancionador, de ejecucion directa inaudita parte en España de una sanción directa de la UE (inmovilizacion de un pequeño yate propiedad de una SL patrimonial) también debería llevar a la nulidad radical, en mi opinión, no sólo el no admitir una prueba propuesta, sino el NO VALORAR, y apenas mencionar (lo que denominé en su día «sepulcral silencio sueco») la prueba aportada por la defensa consistente en escrituras publicas, apostilladas y traducidas (capitulaciones matrimoniales, donacion, sentencia divorcio, cetificado divorcio, sentencia penal firme española que para más inri trató los mismos hechos en mucho mayor detalle, escrituras publicas de aclaración y más) .
Que no se me olvide y también «para más inri»: el registro mercantil ingles («Companies House») es público y directamente accesible por internet, a cualquier sociedad, incluso las disueltas, y puede uno bajarse todas y cada una de las inscripciones o registros, desde la constitución hasta la liquidacion o el strike-off (dando el activo único que era 1 libra esterlina a la Corona inglesa, por ejemplo). Se puede seguir haciendo el día de hoy. Basta con hacer click en el link aportado o buscar personalmente en Google si no te fías de los abogados defensores y lo que escriben… pero lo que dice el Abogado del Estado no necesita prueba. (basta aseverarlo muy rotundamente o decir «según fuentes de inteligencia británicas»…)
¿ O es qué si son rusos siempre mienten?
Por no hablar de certificaciones del registro mercantil inglés («Companies House») que rebatían con una rotundidad dos pueblos más allá de lo necesario, lo aseverado por Administración y Abogacia del Estado; pero nunca probado. Vuelvo a insistir en que la CARGA DE LA PRUEBA y sus reglas, deben exigirse también a la Adminsitracion, especialmente en los casos de derecho adminsitrativo sancionador donde prima la presuncion de inocencia a favor de la sancionada.
Partiendo de un presupuesto de hecho falso y demostradamente inexistente en el mundo real, se hizó una sentencia en ÚNICA INSTANCIA, en la que por la prueba de indicios o presunciones se desestimó el recurso. A pesar de la presuncion de inocencia a favor del sancionado.
Deberíamos tener también en derecho administrativo, especialmente en derecho sancionador y tributario, siempre una segunda instancia, con revision plena de los hechos. Esperemos conseguir esa revisión plena o como dijo el Magistrado Diez-Picazo la mal llamada «DOBLE INSTANCIA», quizás antes de que se jubile mi sobrino.
El Tribunal Supremo inadmitio el recurso de casación, aunque alegamos también el no seguirse las reglas de CARGA DE LA PRUEBA (que según el Gabinete Técnico sí pueden ser objeto de casacion). Y sobre la Doctrina Saquetti dijo que la misma exige no sólo una sancion de naturaleza penal, sino TAMBIÉN que el asunto tenga interés casacional objetivo y no sea un caso singular.
Con esto creo que es como si la DOCTRINA SAQUETTI no existiera y solo sirva para condenar a España en el TEDH y obtener un resarcimeinto indirecto solo en casos que al TEDH., tras la inadmisión previa del TC. Hay un segundo caso ante el Tribunal de Estrasburgo por violación de la doctrina Saquetti, que interpuso URIA en un caso llamado Caravella Invest, informó EXPANSION en mayo pasado. Pero me temo que el legislador partrio no recogera la pelota, ni hará el cambio a una «doble instancia» o revision plena en derecho contencioso-adminsitrativo, ni siquiera con reglas por cuantía (digamos 300.000 euros para apelacion y 600.000 euros pasa acceso a casación).
El TS aplica estrcitamente las reglas de acceso a la casación… exigiendo interés casacional objetivo también en caso de derecho administrativo sancionador de clara naturaleza penal. Bye, bye Saquetti.
La buena noticia es que el TS sí admitió una posterior solicitud de declaración de ERROR JUDICAL, algo ya en sí tan poco frecuente como que se admita un recurso de amparo constitucional. La socia única final, una señora ruso-americana divorciada en 2015, al final quizás consiga algo de Justicia y no pagar por una sanción que estaría perfectamente aplicada a su ex marido, parlamentario ruso, incluido en lista de sancionados por la UE en el año 2022.
Gracias por el comentario.
Ha sido y es una sentencia que marca un antes y un después (debería), porque deja claro que mantener vivo el procedimiento obliga a resolución expresa de lo solicitado y no vale aquello de pronunciarse parcialmente a lo que permite desestimar la alegación y omitir el resto de cuestiones solo admisible cuando se da la razón al interesado, que tampoco debería permitirse, porque con su actuación se puede ocultar el fondo de la cuestión en beneficio de parte.
¿Cuántos casos habrán resuelto a favor de los que leen estas lineas? Resoluciones que se apartan de lo solicitado, todos tenemos alguna y la pregunta es ¿por qué?
La respuesta es clara, tapar la cuestión de fondo bien planteada, que sería argumento de otros muchos casos propios y ajenos. Incluso generan la duda al propio beneficiado (se conforma) sin obtener la certificación de la argumentación, por omisión en respuesta.
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