El exceso de procedimiento al imponer sanciones

Normalmente los litigios sobre sanciones por vulneración del procedimiento sancionador consisten en denunciar omisiones de trámites o garantías. Sin embargo, a veces la sanción muere de hambre de trámites pero otras de indigestión.

Y es que no es infrecuente el caso de la tramitación de un procedimiento sancionador que arranca por infracción grave o muy grave, siguiendo procedimiento plagado de garantías, pero que desemboca en una sanción leve, para el que bastaba una simple audiencia. O sea, se utiliza un cañón siguiendo las reglas de manejo de artillería para cazar una mariposa pese a que bastaría una sencilla red.

1.La jurisprudencia se ha pronunciado en doble sentido.

Una de cal, partiendo del principio de que lo que debe evitarse es la indefensión, pues la jurisprudencia considera que si se siguen más garantías, las mismas absorben a las menores y no existiría fundamento para la invalidez, que sí existiría en caso contrario ( si se hubiese seguido el procedimiento de menor garantía o simple audiencia para acabar imponiendo sanción que requiere mayores garantías o trámites de cargos y propuestas).

Una de arena, porque si se opta por la vía procedimental mas compleja o de mayor garantía, una vez elegida han de contemplarse tales trámites, sin que pueda aducirse que los adicionales son prescindibles o elásticos. O sea, queda el instructor vinculado por el procedimiento elegido aunque no fuese el adecuado a las menores exigencias de la sanción final.

Así, la reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 24 mayo de 2018 (rec.2520/2016) expone en síntesis la jurisprudencia sobre el exceso de procedimiento.

Es cierto que hay sanciones cuya imposición, por su escasa entidad, sólo exige la audiencia del interesado previa información sumaria. Sin embargo, cuando el órgano sancionador, pese a lo anterior, opta por el procedimiento disciplinario normal y no sigue aquella tramitación más simple, debe observar todas las garantías establecidas en el procedimiento elegido. Y no puede, a pretexto del ‘exceso’ de procedimiento, omitir dichas garantías.

En todo caso, debe significarse que por sencillo o simple que sea el expediente seguido nunca debe omitirse una previa formulación de cargos, en la que se comuniquen los hechos, su calificación y la sanción pretendida, y se ofrezca al interesado la posibilidad de rebatir esos esenciales extremos antes de que tenga lugar el acto sancionador».

En la misma se incluye la cita de la vieja STS de 30 de junio de 2008 en que se expresa que si se tramita un procedimiento por infracción grave pero el Instructor propone el archivo, la resolución sancionadora por falta leve (para la que bastarían alegaciones) es ilegal “por no oír al expedientado antes de sancionarle una vez que el Instructor había propuesto el archivo del expediente”.

2. He comentado este caso y solución jurisprudencial porque siempre me ha llamado la atención que la potestad sancionadora, pese a los casi cuarenta años de vida constitucional (con su amparo en los arts.9.3 y 25) y de los millones de multas y sanciones impuestas, de toda índole (sectoriales, tributarias o disciplinarias,etc) todavía parece seguir ofreciendo novedades y fundamento para la lucha judicial.

3.Entre las razones para que, pese a la consolidación de los límites de la potestad sancionadora, se sigan prodigando infinidad de pleitos tendríamos las siguientes:

• El legislador en su afán represivo apura cada vez mas los límites de la tipicidad o proporcionalidad.
• La administración, bien por no garantizar la formación debida de los instructores o bien por dar pautas flexibles para mayor respuesta o recaudación, sigue imponiendo sanciones jurídicamente defectuosas.
• La concurrencia de doctrina jurisprudencial del Supremo, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no siempre en la misma dirección, facilita fundamentos para demandar.
• Y sobre todo, que estando clara buen parte del derecho, la mayoría de pleitos sancionadores versan sobre cuestiones de hecho, valor y carga de la prueba, que por definición ha de verse a la luz de la casuística del hecho y del procedimiento seguido.

4.Dado que los pleitos sancionadores siguen siendo la niña bonita de los tribunales contenciosos, bien está tener al mano la artillería jurídica precisa. Y lo digo porque me he tropezado con dos obras jurídicas actuales y utilísimas.

De un lado, bajo perspectiva doctrinal la reciente obra titulada “Problemas actuales del Derecho administrativo sancionador” (Iustel, 2018) que incluye diez luminosos trabajos académicos sobre cuestiones tan actuales como las limitaciones en la obtención de pruebas por la administración, la problemática potestad disciplinaria universitaria, la denuncia y programas de clemencia, la responsabilidad de menores de edad o la situación de la prescripción tras la Ley 39/2015, entre otras.

De otro lado, una obra realizada por Tomás Cano Campos, Catedrático de Derecho administrativo de la Complutense, pero esencialmente jurisprudencial, dentro de la línea clásica de la Editorial Lefebre, y sus Claves Prácticas- Derecho Administrativo, el manual referido a “Sanciones administrativas”, actualizado a 3 de mayo de 2018. Una auténtica joya. Una obra actual, completa y sistemática, con el fragmento o perla de la jurisprudencia sobre cada cuestión. La estructura está al servicio de la rapidez y exactitud, con valiosas y sintéticas introducciones y ordenando jurisprudencia del Supremo y de las Salas. 240 páginas de néctar jurisprudencial. Creo sinceramente que es el libro de cabecera sobre sanciones que los juristas prácticos necesitamos.