Hay sentencias de la sala tercera que encierran perlas académicas, empíricas y procesales. Es el caso de la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2025 (rec. 8387/2022).
Mas allá de la fronda normativa y litigiosa de fondo, la cuestión casacional que debía resolver esta sentencia, se limita a determinar “si la comunicación de 11 de octubre de 2019 que realiza la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se da traslado a la Comunidad de Madrid del importe de la actualización de las entregas a cuenta para 2019, constituye actividad administrativa impugnable susceptible de aquel requerimiento previo”.
De este modo, el sistema de financiación regulado en la Ley 22/2009 se estructura como un sistema de aplicación periódica o cíclica anual, integrado por las entregas a cuenta, la percepción efectiva de los recursos y la liquidación definitiva.
La Sala aborda de forma didáctica la distinción entre actos definitivos y actos de trámite, y dentro de estos, entre “actos de trámite simples” y “actos de trámite cualificados”.
“En términos generales, la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter meramente preparatorio o instrumental, y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento.
Con arreglo a esa funcionalidad, solo esta última -la resolución final del procedimiento- sería susceptible de recurso de forma separada e independiente, no siéndolo los actos de trámite, con ciertas excepciones. Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento.
No obstante, como es sobradamente sabido, en interpretación del artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), se viene distinguiendo entre actos de trámite simples y actos de trámite cualificados.
En efecto, dentro del ámbito de la «actuación administrativa», susceptible de revisión jurisdiccional de forma separada y autónoma, hemos incluido, también, los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que ahora se establecen en el inciso final del artículo 25.1 LRJCA, como decíamos en nuestra sentencia de 10 de junio 2024 (Rec. 252/2022).
Así, nos hemos referido a los actos de trámite simples, distinguiéndolos de los cualificados, como aquellos actos de ordenación del procedimiento o preparatorios de la resolución final, que garantizan el acierto y oportunidad de la misma, sin decidir sobre las cuestiones planteadas en el procedimiento, lo que determina que dichos actos de iniciación no sean impugnables separadamente. Y hemos añadido que es esta una diferenciación que deriva de la propia estructura del procedimiento, que a su vez dimana del principio de concentración procedimental, en virtud de la cual los actos de trámite no son impugnables separadamente, de modo que será al recurrir la resolución cuando podrán suscitarse las cuestiones relativas a la legalidad de los actos de trámite (STS de 14 de octubre de 2025, Rec. 8291/202
Concreta a renglón seguido el amparo legal de las excepciones:
Esas excepciones, cuya concurrencia determina la impugnabilidad separada de los actos de trámite, se contemplan en el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y consisten en que: (i) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, (ii) determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o (iii) produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
A continuación hace un formidable inventario de los supuestos zanjados jurisprudencialmente como actos simples, o no impugnables separadamente, lo que. reviste gran utilidad para el administrativista:
Por otro lado, hemos negado la condición de acto de trámite cualificado a actos meramente instrumentales de distinta naturaleza, como los siguientes: el informe no preceptivo ni vinculante emitido por una entidad local en el procedimiento de revisión de tarifas de agua tramitado por un órgano autonómico (STS de 10 de junio 2024, Rec. 252/2022), los actos de iniciación de los procedimientos administrativos restrictivos de derechos o sancionadores (STS de 13 de diciembre de 2016, Rec. 2941/2015), el acuerdo de incoación del expediente sancionador decide incorporar las actuaciones del anterior expediente sancionador que finalizó por caducidad (STS de 14 de octubre de 2025, Rec. 8291/2024), la decisión de la Dirección de la Competencia de la CNMC de incorporar a un expediente de la información obrante en otro (STS de 15 de junio de 2022, Rec. 3358/2020), el acuerdo del instructor de un expediente sancionador en materia de defensa de la competencia, que acuerda deducir testimonio de algunos documentos obrantes en el expediente con la finalidad de que se investigue si ciertas conductas (STS de 28 de octubre de 2022, Rec. 899/2021), la resolución administrativa por la que la Administración Pública concedente de la subvención lleva a cabo las labores de comprobación y verificación, que culminan en la liquidación final de la subvención y el inicio del procedimiento de reintegro (STS de 15 de febrero de 2022, Rec. 1690/2020, que cita otros precedentes), el requerimiento de información de una autoridad autonómica de consumo a una entidad bancaria, con obligación de aportar determinada documentación (STS de 4 de junio de 2020, Rec. 1228/2019), el acto de trámite iniciador de un procedimiento para la comprobación e investigación tributaria (STS de 10 de julio de 2019, Rec. 410/2018), la aprobación de un avance de planeamiento urbanístico (STS de 21 Dic. 2017, Rec. 128/2016) y la resolución suspendiendo el procedimiento sancionador y dando traslado del expediente al Ministerio Fiscal por si los hechos fuesen delictivos (STS de 11 de noviembre de 2016, Rec. 317/2015).
Llegados a este punto, una vez sentados los criterios de deslinde de actos de trámite simples y cualificados, que abocan necesariamente a la casuística, la Sala da un giro copernicano, y vuelve la mirada a la comunicación interadministrativa de la financiación y rechaza la relevancia de la consideración o no de acto de trámite simple o cualificado pues es un acto administrativo intrínsecamente eficaz que no debe ocasionar indefensión, argumentando:
La razón fundamental de tal afirmación reside en que no cabe considerar que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas se desarrolle mediante un procedimiento administrativo propiamente dicho, en los términos en que se regula en el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), entendido como una sucesión ordenada de actos y trámites, formalizados en un expediente administrativo, que deben seguir las Administraciones Públicas para dictar un acto administrativo resolutorio que afecta a los derechos o intereses de los ciudadanos, garantizando la participación de los interesados, los derechos de audiencia y defensa, y la adecuación al ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, resulta inútil acudir a la tradicional distinción entre actos de trámite cualificados, susceptibles de impugnación autónoma y separada del acto resolutorio, y actos de trámite meramente preparatorios e instrumentales, para resolver la cuestión controvertida, a saber: la impugnabilidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa de la determinación y comunicación de las entregas a cuenta de la financiación autonómica a la Comunidad de Madrid”.
Dicho esto, la Sala repesca la condición de acto impugnable apoyándose en el impacto objetivo de tal comunicación en el sistema de financiación y la indefensión que supondría reducirlo a acto de trámite no impugnable:
«Así, en la medida que tal comunicación condiciona la elaboración de los presupuestos que se plasma en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, implica que esta solo pueda ser impugnada ante el Tribunal Constitucional. las entregas a cuenta del sistema de financiación autonómica no pueden resultar inatacables para sus destinatarios, precisando que su impugnación no resultaría posible mediante el eventual recurso que se presentara contra la liquidación definitiva, limitado al control de constitucionalidad que llevaría a cabo el Tribunal Constitucional sobre esta última.
Sentado lo anterior, esta Sala considera que, atendida la autonomía y significación propia de que gozan las entregas a cuenta en los términos ya expresados, la preservación del derecho a la tutela judicial efectiva de la Comunidad de Madrid y de los postulados de los artículos 103 y 106 de la Constitución -sometimiento pleno a la ley y al Derecho de la Administraciones Pública y control judicial de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa- en relación con el artículo 1 de la Ley Jurisdiccional, demandan el reconocimiento a las entregas a cuenta del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de la condición de acto administrativo susceptible de impugnación separada en el orden contencioso-administrativo, previo requerimiento de anulación conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional».
A renglón seguido, rechaza los obstáculos de que formalmente la comunicación impugnada sea una “Carta” o que se le atribuya valor “informativo”:
Por último, frente a lo afirmado en la sentencia de instancia recurrida, el hecho de que la comunicación dirigida a la Comunidad de Madrid revistiera la forma de una carta no impide considerar que comprende la notificación, aunque no cumpla las formalidades legales exigidas por el artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o puesta en conocimiento de su destinataria de un verdadero acto administrativo, consistente en la determinación o cálculo de las entregas a cuenta correspondientes a la Comunidad de Madrid para 2019.
La cuantificación de las entregas a cuenta comunicada por la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid, no constituye una mera declaración de conocimiento con finalidad estrictamente informativa, que carezca de consecuencias jurídicas de ningún tipo, sino que supone una manifestación de voluntad de la Administración que, en cumplimiento de un mandato legal, viene a fijar la cantidad que en tal concepto debe recibir esa Comunidad Autónoma en aplicación del sistema de financiación autonómico, con efectos jurídicos evidentes, por lo que constituye un verdadero acto administrativo, con todos los requisitos que determinan su impugnabilidad en la vía procesal contencioso-administrativa.
En definitiva, estamos ante una interesante sentencia que usa la pértiga del acceso a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione para eludir la debilidad aparente de un acto que se presenta como una carta informativa y dentro de un proceso complejo, afirmando:
No está de más recordar la inexcusable exigencia de llevar a cabo una interpretación de las normas legales sobre el acceso a la jurisdicción de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que recae sobre los Tribunales, a fin de garantizar la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, con arreglo al principio pro actione que emana de aquel derecho fundamental, evitando que meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad, como se deduce de la doctrina del Tribunal Constitucional antes expuesta (por todas, STC 69/2025, de 24 de marzo).
En resumidas cuentas, esta reciente sentencia de la sala tercera reviste gran interés:
1º Por deslindar teóricamente lo que es acto de trámite simple y cualificado
2º Por realizar un inventario de los actos de trámite cualificados y los que no lo son, según la casuística jurisprudencial.
3º Por alzaprimar la tutela judicial efectiva, vinculada al contenido objetivo del acto y su impacto, sobre las calificaciones de las partes y la forma de mera comunicación o carta.
4º Por ofrecer una piedra de toque jurisprudencial para que el demandante tenga claro si debe recurrir el acto de trámite o esperar al acto definitivo, o para que la administración y/o codemandado puedan oponer la inadmisibilidad.
Descubre más desde delaJusticia.com
Suscríbete y recibe las últimas entradas en tu correo electrónico.
Es un tema apasionante, este de los actos de trámite. Por poner un ejemplo real, durante muchos años, algunos Juzgados Centrales de la jurisdicción han venido negando la posibilidad de recurrir ciertos actos de comprobación (supuestamente simples) que resultaban finalmente irrecurribles, pues determinaban la finalización del procedimiento (no había acto posterior que recurrir). Incomprensiblemente, la Audiencia Nacional mantuvo durante años ese criterio y sólo gracias a la interpretación de la Sala Tercera (tras muchas carencias de interés casacional objetivo previas) pudo salvarse dicho escollo de absoluta indefensión.
Es uno de esos supuestos que hacen dudar de las auténticas motivaciones detrás de aparentes razonamientos que sólo determinaban la imposibilidad de acceso a un juez (el asunto se inadmitía, sin más).
De hecho, a pesar de esa jurisprudencia del Alto Tribunal, todavía hoy algunos Juzgados Centrales siguen negando el acceso de facto, pues admiten, pero no entran en el fondo (o sea, no admiten en realidad), alegando de nuevo que se debió recurrir un segundo acto… ¡¡¡que nunca existió ni pudo existir!!!
Las cuantías eran pequeñas (normalmente muy pequeñas), con muy difícil acceso a la casación (aunque los asuntos se contaron por muchos miles). En todo caso, el error de la administración era mayúsculo (torpeza, pasividad, negligencia o mala fe, queda a la elección del lector), algunos jueces no fueron capaces de verlo (…) y… ¡no ha pasado nada!. Y aquí quería llegar: ¿cómo es posible que, en la España del Siglo XXI pasen este tipo de cosas y no pase absolutamente nada a los responsables? Porque no pasa nada, a nadie. Bueno, sí, al ciudadano sí le pasa: que paga para que le roben.