Portillo judicial abierto a la impugnación directa de las respuestas a consultas a la Administración

Es sabido que con carácter general las comunicaciones o informes no admiten recurso contencioso-administrativo pues son opiniones, juicios o actos de tramite al margen del procedimiento, lo que suele llevar a la inadmisión del recurso frente a los mismos.

 Ahora bien, esa regla general admite excepción cuando existe un acto administrativo que responde a una consulta precisa, y el consultante sabe que si la respuesta considera inviable lo que pide sería absurdo e inútil embarcarse en un procedimiento que sería “la crónica de una desestimación anunciada”. Está en juego la seguridad jurídica, la confianza legitima y la buena administración.

Bajo este planteamiento irrumpe la reciente sentencia de la sala tercera de 25 de marzo de 2026 (rec.1961/2023) que en buena lógica aplica el principio pro actione y sentido común. Pasen y lean…

El Tribunal Supremo enjuició la inadmisibilidad del recurso formulado con tra la “consulta previa de viabilidad para la implantación de una unidad de suministro de combustibles en el margen derecho de la carretera N-430 a la altura del P-K 1+150 de Ciudad Real, por no ser susceptible de impugnación”. La sentencia de instancia argumenta que se da respuesta a una consulta del recurrente que ha planteado voluntariamente. «Por tanto, no se resuelve en modo alguno un procedimiento, ni es un acto de tramite autónomo. Todavía no se ha iniciado el procedimiento en sí mismo».

 La Sala, primero identifica la actuación administrativa cuestionada, su naturaleza, alcance y funcionalidad:

Entendemos que no estamos ante un trámite del procedimiento ordinario sino ante una actuación previa e independiente al mismo. De hecho, la solicitud de consulta es meramente potestativa y no implica la iniciación del procedimiento y la respuesta, cualquiera que sea el sentido de la misma, no impide iniciar dicho procedimiento. Por otra parte, la solicitud de esta consulta no exige la misma documentación técnica que la requerida cuando se insta la autorización por el procedimiento ordinario, sino que basta una mera descripción de la propuesta y del tramo al que afecta.

Tampoco se regula como un procedimiento autónomo, al menos no se prevé como tal, ni se regula con los tramites ordinarios y esenciales de un procedimiento administrativo, sino como una actuación previa al procedimiento con la finalidad de obtener una evaluación de la viabilidad de la instalación que el particular pretende realizar, y que persigue evitar que el solicitante tenga que en incurrir en trámites y gastos extraordinarios que a la postre resulten inútiles.

Pero añade:

“Y aunque la consulta es potestativa, lo cierto es que, una vez realizada, la decisión adoptada resulta vinculante para la Administración, siempre que el solicitante mantenga en su solicitud posterior las mismas características técnicas, y la decisión sobre la consulta se adopta por el mismo órgano administrativo que ha de resolver las autorizaciones que se presenten por el procedimiento ordinario”.

 En consecuencia:

“Este carácter vinculante determina que el particular al que se le informa que la instalación proyectada no será autorizada en los términos planteados, sabe que la Administración le denegará la autorización, si finalmente optase por plantearla formalmente en los mismos términos. De modo que la respuesta a la consulta condiciona directamente la posterior decisión administrativa y en esa medida no puede considerarse ni un mero acto de tramite irrelevante ni una actuación administrativa carente de trascendencia para la esfera jurídica del administrado”.

Por tanto, debió admitirse el recurso, pues la sala recuerda el principio pro actione:

En definitiva, tanto la dicción literal del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, como la doctrina constitucional y la jurisprudencia citadas, piden la admisión a trámite del recurso Contencioso-Administrativo, pues aquel dispone que los actos de trámite son impugnables si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y las segundas advierten que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican».

He aquí un criterio lógico y aunque hay que estar siempre al caso concreto (cómo se formuló la consulta, cómo se expuso la respuesta y materia a que se refiere), lo cierto es que a mi juicio: (i) Allí donde exista “certificación”, más allá de información, debe poder impugnarse directamente; (ii) Allí donde exista informe de la propia Administración sobre cuestiones de fondo, que predetermina y anuncia el criterio, sin salvaguardar las posibles modulaciones o cambios, según la documentación que se aporte ulteriormente, debe poder impugnarse directamente.

Y por ello creo que la respuesta dada a consultas urbanísticas sobre aspectos en que no sea preciso examinar el concreto proyecto (p.ej.si según la calificación el terreno es o no edificable, o si cabe o no un uso) debería poder impugnarse directamente esta respuesta, sin embarcar al interesado en elaborar un proyecto y cargas, sin futuro. En suma, creo que todo informe que responde a una consulta, es algo serio y debe ser contenido «determinado y adecuado a sus fines» (art.34.2 Ley 39/2015, LPAC), es fuente de confianza legítima para el interesado, y si no existe una salvaguarda expresa sobre su «fuerza debilitada o condicional» en el propio informe, el mismo ha de reputarse «vinculante» para la administración, en el sentido de que esta debe actuar en congruencia con sus propios actos, y por ello, debe ser impugnable.

Bienvenido sea este criterio abierto, que sería el que el común de los ciudadanos, legos en derecho, asumiría. ¿O tiene sentido que si te dicen que algo no te lo van a conceder, insistir e iniciar un procedimiento hacia un callejón sin salida?. Es una sentencia que se resuelve con eso tan extraño pero tan valioso que es la empatía jurisdiccional: si el juez se pone en lugar del solicitante de la consulta, pronto defenderá ardorosamente que tiene que tener la oportunidad de discutirla judicialmente.