No es infrecuente que al formular el recurso de reposición o alzada, el particular intente aportar documentos u otras pruebas que no suministró en la vía administrativa. Es aquí donde entra en juego el art. 118.1 Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común cuando dispone que «No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado».
De este modo, el legislador quiere que el particular aporte en la fase de instrucción todo lo que quiera, «o calle para siempre». Y ello, porque se supone que el recurso administrativo es puramente revisor de lo decidido pero no una segunda oportunidad de reiniciar el procedimiento.
Pues bien, la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2026 (rec. 7/2026) aborda esa vieja y mal resuelta cuestión: la relativa a si en un procedimiento sancionador se pueden introducir alegaciones y aportar pruebas en vía de recurso administrativo, pese a que se desaprovechó la fase de instrucción para ello, o si por el contrario, al resolver el recurso de reposición o alzada, la Administración no debe tener en cuenta estas nuevas pruebas.
Aunque el debate se mueve en el ámbito de la potestad disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial, que expresamente excluye la aplicación supletoria del régimen común de procedimiento administrativo en materia disciplinaria (art. 642.2 LOPJ) el criterio y doctrina sentada en esta sentencia puede proyectarse sobre la generalidad de expedientes disciplinarios e ilumina la funcionalidad del recurso administrativo y de la propia jurisdicción contencioso-administrativa. En el caso planteado se impuso una sanción disciplinaria y el expedientado aportó en vía de recurso de alzada documentación medica para justificar las circunstancias que podrían excluir o atenuar su responsabilidad, la sentencia referida afirma:
La regla de que no cabe introducir en vía de recurso alegaciones o pruebas ajenas al objeto del procedimiento cede, necesariamente, cuando lo que se aporta no es un motivo de impugnación distinto, sino un elemento dirigido a desvirtuar la culpabilidad -presupuesto inexcusable, en todo caso, de la sanción- sobre el que la Administración conserva, hasta el momento mismo de resolver, el deber de pronunciarse con arreglo a la totalidad del expediente.
Añade la necesaria consideración de la naturaleza de procedimiento sancionador:
A lo anteriormente expresado se añade que, en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, la culpabilidad debe apreciarse siempre en atención a la totalidad de la prueba obrante en el expediente al tiempo de resolver, sin que quepa prescindir de elementos que, aun incorporados en una fase avanzada del procedimiento, resulten idóneos para desvirtuarla, pues lo contrario equivaldría a anteponer una exigencia de diligencia procedimental del expedientado a la propia exigencia constitucional de que la culpabilidad quede establecida más allá de toda duda razonable.
Por ello, la sentencia aprecia la vulneración del deber de admitir y valorar tal documentación que incidía en la verificación del presupuesto de culpabilidad, pero tras la paletada de cal viva (al reprochar la indebida exclusión de tal actividad probatoria a la administración actuante) viene la paletada de arena (enterrando la posibilidad de decisión directa y definitiva del tribunal para optar por “devolver la pelota” a la Administración), y ello sobre la base de un criterio empírico con toque salomónico:
este Tribunal no puede limitarse sin más a un pronunciamiento anulatorio, atendido el estado actual de las actuaciones, tal y como solicita la parte actora, como tampoco ejercer el control pleno de hecho y de Derecho que le permiten los artículos 31 y 71 LJCA en relación con la falta disciplinaria imputada.
La clave de que el Tribunal Supremo no entre en el fondo y decida valorando si tal documentación sobrevenida determina o no la invalidez del acto, radica en las dos breves líneas que dicen: «El vicio que alega la parte actora consiste en que el Pleno omitió el juicio que le corresponde en primer término, que es valorar ajustes razonables, sin que en este proceso se haya practicado prueba pericial médica que permita a la Sala sustituir ese juicio».
Estamos ante la frecuente invocación por los tribunales de lo contencioso-administrativo de la razón que les frena para decidir como jurisdicción plena y resolver el fondo, sin retrotraer el procedimiento, cuando detectan un vicio formal o de procedimiento, esto es, cuando constatan: “la falta de elementos de juicio para resolver”.
O sea, cuanto se aportan el proceso documentos o pruebas que debieron ser admitidas en vía administrativa, los tribunales resolverán el fondo litigioso si contasen con pruebas suficientes para zanjarlo; en cambio, si aprecian el error administrativo de excluir indebidamente pruebas pero éstas no son suficientes o determinantes para decidir la estimación o desestimación del recurso (al igual que si faltan informes o trámites legalmente preceptivos o necesarios) en tales casos, los tribunales se limitarán a decretar la nulidad y disponer la retroacción de actuaciones en vía administrativa.
Esta es la razón de que finalmente la sala tercera, en la sentencia comentada, resuelva:
En resumen, es la negativa del Pleno a valorar materialmente la documentación aportada, fundada exclusivamente en el momento procedimental de su presentación, la que vulnera el derecho de la recurrente a no ser discriminada por razón de discapacidad (art. 14 CE), en su vertiente del deber de examen de la procedencia de ajustes razonables, y, en conexión con ello, el principio de culpabilidad (art. 25.1 CE) y el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), en la medida en que el juicio de reproche disciplinario se mantuvo sin dar respuesta a un elemento que, de resultar acreditado, sería idóneo para desvirtuarlo. Conviene insistir, no obstante, que esas vulneraciones constitucionales no nos permiten afirmar que la patología alegada haya incidido de forma significativa en los hechos sancionados. Esta cuestión deberá ser valorada, como ya hemos indicado, en primer término y con plenitud de criterio, por el propio Consejo General del Poder Judicial.
Ahora bien, ese déficit administrativo no vicia todo el procedimiento seguido, de suerte que resulte necesario restablecer la situación jurídica anterior a la apertura del expediente disciplinario, sino que obliga exclusivamente a anular el Acuerdo del Pleno y la retroacción de las actuaciones a dicho órgano para que, con plena consideración de la documentación médica y psicológica aportada en el recurso de alzada, y previa práctica, en su caso, de las diligencias de comprobación que estime pertinentes, dicte nueva resolución en la que valore expresamente la procedencia de ajustes razonables y su incidencia sobre la calificación de los hechos, la culpabilidad y, en su caso, la proporcionalidad de la sanción.
En fin, bien está esta sentencia que supone, de un lado, una advertencia a la administración de que cuando están en juego procedimientos sancionadores, admita las pruebas en vía administrativa o de recurso administrativo, aunque sean novedosas (salvo que se aprecie mala fe o abuso de derecho, que no se presumen y que debería probarlos sólidamente la administración actuante).
Personalmente entiendo que dicha doctrina debe extenderse a los procedimientos en los que está en juego un derecho fundamental aunque no esté vinculado a potestad sancionadora, e incluso a los procedimientos de gestión, en todos los cuales debería admitirse cualquier prueba en via de gestión o de recurso administrativo (al fin y al cabo, eso es territorio señorío de la Administración); eso sí, insisto, con el límite de la mala fe o abuso de derecho.
En suma, la lectura del art.118.1 Ley 39/2015 debe efectuarse en clave garantista y de efecto útil del recurso administrativo, comprendiendo tanto a procedimiento en vía de gestión, como de recurso administrativo. Y ello por dos razones.
(i) Desde un plano dogmático, porque la locución “cuando hubieran podido aportarlos” remite a valorar si concurre causa justa para no haberlos aportado, esto es, a la inexistencia probada de mala fe o abuso de derecho. Se excluiría si existía un trámite y ocasión específica para aportar las pruebas o documentación (sabiendo el particular que se le ha requerido para cumplimentarlo en un plazo y forma), pese a lo cual se lo reserva o no lo aportó sin justificar la razón, por lo que podría calificarse de maliciosa actuación de ocultar y/o reservarse dichas pruebas disponibles.
(ii) Desde un plano empírico porque si la Administración aplicase literalmente dicho precepto y rechaza la documentación novedosa en vía de recurso administrativo, sin acreditar la reprochable falta de aportación en tiempo, posiblemente se encontrará con que en el ulterior recurso contencioso-administrativo, la fuerza de la carga de la prueba de la mala fe o abuso de derecho recaerá sobre las espaldas de la Administración, por lo que la fuerza expansiva de la jurisdicción protectora (doblegando a la anacrónica jurisdicción revisora) llevará a que los tribunales la admitan y resuelvan directamente sobre el fondo.
En el argot taurino, que dios reparta suerte.
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En el 99 % de los casos no se sabe por qué el interesado no aportó un elemento de prueba en la fase de tramitación y luego lo aporta en vía de recurso administrativo, o incluso judicial. El problema es: qué hacemos entonces con el art. 118 LPAC , que es clarísimo en su dicción, pero que plantea el absurdo de que no se puede aportar nada en vía de recurso administrativo pero sí luego en vía judicial, dada la superación del carácter revisor. El problema es el propio art. 118 y si el principio de legalidad nos permite saltárnoslo sin más, cuando está ahí y es muy claro, y todo ello incluso al margen de si estamos o no ante un procedimiento sancionador. Una sentencia que se refiere a un caso en el que no es aplicable ese precepto no creo que nos haga avanzar mucho en este problema, porque el problema es precisamente la existencia de un precepto que parece contrario a todas nuestras intuiciones y que produce contradicción, pero que está ahí vigente. La salida del abuso de derecho soluciona poquísimos casos, pues, como digo, normalmente no vamos a saber por qué no se aportó antes una prueba, normalmente es por simple desidia o falta de asesoramiento, pero incluso entonces no sé en qué permite eso eludir el art. 118 LPAC.