Contencioso

Ultimo grito del silencio administrativo entre Administraciones Públicas

En tiempo de crisis económica aumenta el número de Administraciones locales que aporrean las puertas de las Administraciones autonómicas y éstas las de la Administración estatal reclamando subvenciones, compensación de deudas históricas o financiación complementaria que les permita pagar las nóminas, ultimar proyectos o equilibrar sus presupuestos.

Se trata de conseguir fondos y cuando la negociación política se convierte en un diálogo de sordos, algunas Administraciones formalizan la solicitud por escrito y tras pasar el plazo de tres meses sin recibir respuesta expresa, se aferran al instituto del silencio positivo, como un ciudadano cualquiera, para poder exigir judicialmente la ejecución del acto presunto.

Esta ingeniosa estratagema ha sido truncada por la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de Octubre de 2011 (rec.4317/20008) que parece inspirarse en la vieja máxima de “Dad al césar lo que es del césar y a Dios lo que es Dios”, en el sentido de “Dad el silencio positivo al ciudadano y dar las negociaciones políticas a las Administraciones”.

1. Así, el Tribunal Supremo en esta sentencia, zanja la reclamación de Castilla y León a la Administración del Estado (por supuestas deudas derivadas de las transferencias en materia sanitaria), remitiéndose a una anterior sentencia de 8 de julio de 2009 que solventaba similar reclamación de la Junta de Extremadura.

Oigamos al alto Tribunal:

Se trata de una cuestión que enfrenta a dos Administraciones Públicas territoriales y no a una Administración Pública con administrados bien sean personas físicas o jurídicas en sus diversas manifestaciones.

                          Por lo tanto esas relaciones entre Administraciones Públicas que en ocasiones pueden llegar al desacuerdo, se rigen por lo dispuesto en el art. 103.1 de la Constitución y por el Título Preliminar y el Título I de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1.992, en la redacción que le otorgó la Ley 4/1.999, de 13 de enero. Esas relaciones presididas, por tanto, por el mandato constitucional del art. 103.1 recogido por el 3.1 de la Ley citada, se orientan a servir “con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”. Y ese mandato se plasma en el artículo 3 de la Ley y en los preceptos posteriores que desgranan los principios de respeto en su actuación de la buena fe y confianza legítima, de cooperación y colaboración, rigiéndose su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: en sus relaciones entre ellas respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias, ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones, facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias, prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias, y, en particular, cuando de las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas se trata, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones.

                          A lo que añade la Ley para este supuesto concreto que “cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes”. A partir de ese momento la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas enumera una serie de instrumentos de encuentro y colaboración entre las distintas Administraciones Territoriales que hagan realidad esos principios antes enunciados.

                          De ahí que las Administraciones Públicas tengan la obligación de resolver las posibles diferencias o discrepancias que entre ellas se susciten en el ámbito que delimiten las normas por las que se rigen esas relaciones y, en consecuencia, agotar los medios de solución que procedan, sin que en último término y agotados esos instrumentos que propicien el acuerdo, les esté vedado el acudir a los Tribunales para obtener una solución definitiva al conflicto.

(…)Al existir ese procedimiento a él debió someterse, y no fiar al albur de un pretendido silencio administrativo positivo que no prevé la Ley para las relaciones entre Administraciones Públicas, y que, en este caso, resultaba inexistente al haber prescindido del procedimiento previsto por la norma de aplicación. De ahí que en ese único sentido haya que negar la condición de interesado en un procedimiento administrativo a una Administración Pública, que es, lo que rectamente entendido, afirma la Sentencia de instancia.

                          Por otra parte es claro también que era preciso obtener el acto expreso o presunto de la Administración del Estado para seguir el procedimiento previsto en el art. 44 de la Ley de la Jurisdicción que de manera expresa se crea para regir los litigios entre Administraciones Públicas estableciendo un requerimiento previo que si bien es potestativo, dentro de ese marco de lealtad institucional entre Administraciones Públicas, ofrece una última oportunidad para evitar llevar a los Tribunales la resolución del conflicto.”

Por tanto, los conflictos entre Administraciones bajo esa idea de lealtad institucional han de solventarse mediante la colaboración, la negociación y acudiendo al requerimiento previo al conflicto judicial, sin que pueda beneficiarse una Administración de un supuesto silencio positivo.

2. Así aclaradas las cosas, a Sevach le quedan dudas. En primer lugar, si ese criterio se aplica también a las Administraciones institucionales, ya que la argumentación del Tribunal Supremo parece referirse solamente a las Administraciones territoriales. A este respecto, es razonable pensar que el criterio del Tribunal Supremo afecta a la universalidad de Administraciones y a cualesquiera conflictos entre Administraciones territoriales con Administraciones institucionales o de cada categoría entre sí.

3. En segundo lugar, si ese criterio se aplica también cuando el conflicto entre Administraciones se produce estando una de ellas en posición de “administrado” esto es, sin ejercer potestades ni competencias administrativas sino actuando como cualquier sujeto común; por ejemplo, una Universidad que solicita una licencia a un Ayuntamiento, o un Ayuntamiento que solicita una exención de tributo autonómico. En estas situaciones creo que podría operar el silencio positivo ya que la finalidad objetiva del instituto es reaccionar frente a la morosidad o inactividad en el ejercicio de potestades administrativas respecto a quien no tiene ni puede ejercer alternativas de orden político.

4. Por último, rizando el rizo, cabe preguntarse también  si los entes privados instrumentales (una sociedad de capital íntegramente público o una Fundación pública) que no son Administraciones Públicas, podrían beneficiarse del silencio positivo presunto ante la callada por respuesta dada por una Administración Pública territorial. En este caso, en principio, pese a las conocidas tesis del levantamiento del velo, tendría cabida el silencio administrativo si se cumplieran los requisitos generales.

Como vemos, escarbando un poco podemos encontrar oro…pero también estiércol, y es que profundizar en el mundo del Derecho como en los pantanos cuanto mas buceas mas turbio se ve.

Y todo ello sin olvidar desde una perspectiva pragmática que eso de que las Administraciones solucionen sus conflictos “como buenos amigos” resulta un poco angelical en tiempos de penuria presupuestaria y de tensión política por cambios electorales…De todos es sabido que, cualquiera que sea el partido que tenga la sartén presupuestaria por el mango, “al amigo, el magro emolumento, y al enemigo, el duro reglamento”.

7 comments on “Ultimo grito del silencio administrativo entre Administraciones Públicas

  1. Querulanta

    Pues por estos lares el silencio administrativo les está sirviendo a muchos ayuntamientos para aprobar el planeamiento urbanístico y todo ello por no haber recibido la aprobación definitiva de la Comunidad Autónoma en plazo.

    Así que si el planeamiento tiene carácter de disposición general, hasta para eso sirve una institución que se supone que defendía a los ciudadanos de los desmanes de la administración.

    Pero ¡qué digo¡ que les vamos a dar ideas para aprobar la próxima reforma de la Constitución.

  2. vestidita de rosita

    Me pregunto, si estando una Administración obligada a dictar un reglamento en virtud de ley e incumpliendo el plazo para ello, ¿otra administración podría pedirle dicho desarrollo reglamentario y ante su silencio avocarse la competencia para ello?……….saludos

    • Panóptico

      Preguntas si ¿otra administración podría pedirle dicho desarrollo reglamentario y ante su silencio avocarse la competencia para ello?

      Por “avocarse” entiendo lo previsto en el art. 14 de la Ley 30/1992 y se necesitaria un organo superior sobre el organo administrativo dependiente, por lo que no tiene sentido tu reflexion.

      Siguiendo con la Ley 30/1992, aunque podriamos ver tambien la Ley del Gobierno y otras en terminos muy parecidos, dice con claridad en el art. 13.2 que no podran ser objeto de delegacion…….b) la adopcion de disposiones de caracter general y tampoco las competencias que se ejerzan por delegacion.

      En su art. 12, declara como no podria ser de otro modo, que “la competencia es irrenunciable y que solo se ejercera por los organos que la tengan atribuida como propia” por lo que considero que tu pregunta no tiene mucho sentido.

      Precisamente, la Sentencia que comenta SEVACH declara que este “derecho-ficcion” del silencio administrativo negativo, no es mas que una “posibilidad” para que el ciudadano pueda acudir ante los organos jurisdiccionales -dentro de un plazo razonable- (art. 46 LJCA) ante la ausencia de una resolucion expresa por parte del organo competente en resolver.

      Por todo ello, tu pregunta debe responderse negativamente y ante el incumplimiento de un organo de la Administracion (no politico) lo mas correcto es acudir ante los organos superiores de Inspeccion, es decir ante el Ministro o el Consejo de Ministros al que este adscrito dicho organo y pedir responsabilidades pero los Jueces (no podemos) entrar a sustitir a la Administracion, recuerda lo que expresamente proclama el art. 71.2 de la LJCA “los organos jurisdiccionales no podran determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposicion general en sustitucion de los que anularen, ni podran determinar el contenido discrecional de los actos anulados” esta potestad (en negativo) solo la tiene el
      Tribunal Constitucional, como por ejemplo hizo con la la sentencia sobre el Estatut de Cataluña.

      Salvo mejor criterio, esta es mi opinion, …….saludos

  3. CUEVAN

    Como asunto relacionado con el planteado, me surge la duda, de cual seria la via jurisdiccioanl adecuada para que una Administracion, reclame a otra una cantidad dineraria, que le adeuda consecuencia de un convenio de colaboracion firmado entre las dos.
    Se me ocurren dos posibilidades, una seria via contenciosa-adva, primero requerirle el pago via admisnitrativa, y luego previo paso por el Art. 44 LJCA, impugnar via contenciosa-adva la inactividad. Y la segunda forma podria ser via civil, a traves de juicio monitorio ( esta me genera mas dudas todavia).

    Que os parece….

  4. Hay otra importante precisión en la sentencia, que no es novedosa, pero que la gente a veces soslaya:

    “…Este pronunciamiento, dados los términos en que se nos plantea el litigio no podemos realizarlo en el presente recurso, pues no se discute la cuestión de fondo, sino la existencia de un acto presunto positivo y su ejecución.»

    Ocurre a veces, que ante la posibilidad de incoar un procedimiento especial o sumario, se utiliza sin ponderar todos los riesgos, acudiendo al art. 29 LJ, protección derechos fundamentales, extensión de efectos, etc…, buscando celeridad o presunta simplidad del procedimiento, pero la realidad es que muchas veces nos encontramos con zonas minadas de óbices procesales, que pueden saltar en cualquier momento y hundir el barco sin remisión, a mayores de que se pueda responsabilizar al capitán por no haberla visto venir.
    Y es que en la sentencia respecto al 29 LJ, el TS ya advierte que no habiendo silencio positivo no plantee cuestión alguna sobre el fondo porque no procede por esta particular vía entrar a conocer (recurrente al barranco, aunque tuviera razón por el fondo), con la protección de derechos fundamentales, aunque se tenga toda la razón del mundo por motivos de legalidad ordinaria, si no se incardina claramente la lesión en un derecho fundamental se acabará igualmente en el barranco, y en el caso de extensión de efectos, los supuestos pueden ser un espejo cristalino, pero cómo el peticionario no hubiera acudido en su día al recurso contencioso administrativo se despeña del mismo modo.
    En resumen, que aunque en ocasiones los procesos “especiales” puedan parecer tentandores, no pocas veces es más seguro acudir a vías más “aburridas” y transitadas como son los procesos “ordinarios”

  5. Pingback: Disputa entre administraciones : requerir no es recurrir | Contencioso.es

  6. Antonio

    Las preguntas ahora serían.

    Si no existe silencio positivo, existe silencio negativo?

    Si no existe silencio de ningún tipo, tiene la Administración obligacion de resolver en sentido propio?

Gracias por comentar con el fin de mejorar

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