Ultimo grito del silencio administrativo entre Administraciones Públicas

En tiempo de crisis económica aumenta el número de Administraciones locales que aporrean las puertas de las Administraciones autonómicas y éstas las de la Administración estatal reclamando subvenciones, compensación de deudas históricas o financiación complementaria que les permita pagar las nóminas, ultimar proyectos o equilibrar sus presupuestos.

Se trata de conseguir fondos y cuando la negociación política se convierte en un diálogo de sordos, algunas Administraciones formalizan la solicitud por escrito y tras pasar el plazo de tres meses sin recibir respuesta expresa, se aferran al instituto del silencio positivo, como un ciudadano cualquiera, para poder exigir judicialmente la ejecución del acto presunto.

Esta ingeniosa estratagema ha sido truncada por la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de Octubre de 2011 (rec.4317/20008) que parece inspirarse en la vieja máxima de “Dad al césar lo que es del césar y a Dios lo que es Dios”, en el sentido de “Dad el silencio positivo al ciudadano y dar las negociaciones políticas a las Administraciones”.

1. Así, el Tribunal Supremo en esta sentencia, zanja la reclamación de Castilla y León a la Administración del Estado (por supuestas deudas derivadas de las transferencias en materia sanitaria), remitiéndose a una anterior sentencia de 8 de julio de 2009 que solventaba similar reclamación de la Junta de Extremadura.

Oigamos al alto Tribunal:

Se trata de una cuestión que enfrenta a dos Administraciones Públicas territoriales y no a una Administración Pública con administrados bien sean personas físicas o jurídicas en sus diversas manifestaciones.

                          Por lo tanto esas relaciones entre Administraciones Públicas que en ocasiones pueden llegar al desacuerdo, se rigen por lo dispuesto en el art. 103.1 de la Constitución y por el Título Preliminar y el Título I de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1.992, en la redacción que le otorgó la Ley 4/1.999, de 13 de enero. Esas relaciones presididas, por tanto, por el mandato constitucional del art. 103.1 recogido por el 3.1 de la Ley citada, se orientan a servir «con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho». Y ese mandato se plasma en el artículo 3 de la Ley y en los preceptos posteriores que desgranan los principios de respeto en su actuación de la buena fe y confianza legítima, de cooperación y colaboración, rigiéndose su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: en sus relaciones entre ellas respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias, ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones, facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias, prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias, y, en particular, cuando de las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas se trata, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones.

                          A lo que añade la Ley para este supuesto concreto que «cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes». A partir de ese momento la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas enumera una serie de instrumentos de encuentro y colaboración entre las distintas Administraciones Territoriales que hagan realidad esos principios antes enunciados.

                          De ahí que las Administraciones Públicas tengan la obligación de resolver las posibles diferencias o discrepancias que entre ellas se susciten en el ámbito que delimiten las normas por las que se rigen esas relaciones y, en consecuencia, agotar los medios de solución que procedan, sin que en último término y agotados esos instrumentos que propicien el acuerdo, les esté vedado el acudir a los Tribunales para obtener una solución definitiva al conflicto.

(…)Al existir ese procedimiento a él debió someterse, y no fiar al albur de un pretendido silencio administrativo positivo que no prevé la Ley para las relaciones entre Administraciones Públicas, y que, en este caso, resultaba inexistente al haber prescindido del procedimiento previsto por la norma de aplicación. De ahí que en ese único sentido haya que negar la condición de interesado en un procedimiento administrativo a una Administración Pública, que es, lo que rectamente entendido, afirma la Sentencia de instancia.

                          Por otra parte es claro también que era preciso obtener el acto expreso o presunto de la Administración del Estado para seguir el procedimiento previsto en el art. 44 de la Ley de la Jurisdicción que de manera expresa se crea para regir los litigios entre Administraciones Públicas estableciendo un requerimiento previo que si bien es potestativo, dentro de ese marco de lealtad institucional entre Administraciones Públicas, ofrece una última oportunidad para evitar llevar a los Tribunales la resolución del conflicto.”

Por tanto, los conflictos entre Administraciones bajo esa idea de lealtad institucional han de solventarse mediante la colaboración, la negociación y acudiendo al requerimiento previo al conflicto judicial, sin que pueda beneficiarse una Administración de un supuesto silencio positivo.

2. Así aclaradas las cosas, a Sevach le quedan dudas. En primer lugar, si ese criterio se aplica también a las Administraciones institucionales, ya que la argumentación del Tribunal Supremo parece referirse solamente a las Administraciones territoriales. A este respecto, es razonable pensar que el criterio del Tribunal Supremo afecta a la universalidad de Administraciones y a cualesquiera conflictos entre Administraciones territoriales con Administraciones institucionales o de cada categoría entre sí.

3. En segundo lugar, si ese criterio se aplica también cuando el conflicto entre Administraciones se produce estando una de ellas en posición de “administrado” esto es, sin ejercer potestades ni competencias administrativas sino actuando como cualquier sujeto común; por ejemplo, una Universidad que solicita una licencia a un Ayuntamiento, o un Ayuntamiento que solicita una exención de tributo autonómico. En estas situaciones creo que podría operar el silencio positivo ya que la finalidad objetiva del instituto es reaccionar frente a la morosidad o inactividad en el ejercicio de potestades administrativas respecto a quien no tiene ni puede ejercer alternativas de orden político.

4. Por último, rizando el rizo, cabe preguntarse también  si los entes privados instrumentales (una sociedad de capital íntegramente público o una Fundación pública) que no son Administraciones Públicas, podrían beneficiarse del silencio positivo presunto ante la callada por respuesta dada por una Administración Pública territorial. En este caso, en principio, pese a las conocidas tesis del levantamiento del velo, tendría cabida el silencio administrativo si se cumplieran los requisitos generales.

Como vemos, escarbando un poco podemos encontrar oro…pero también estiércol, y es que profundizar en el mundo del Derecho como en los pantanos cuanto mas buceas mas turbio se ve.

Y todo ello sin olvidar desde una perspectiva pragmática que eso de que las Administraciones solucionen sus conflictos «como buenos amigos» resulta un poco angelical en tiempos de penuria presupuestaria y de tensión política por cambios electorales…De todos es sabido que, cualquiera que sea el partido que tenga la sartén presupuestaria por el mango, «al amigo, el magro emolumento, y al enemigo, el duro reglamento».