El silencio administrativo es una ficción de mala reputación, pues encierra el reproche a una Administración que no hace lo que debe (no resuelve cuando está obligada a resolver expresamente) y para no dejar en vía muerta al interesado, le brinda la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa en búsqueda de una resolución judicial que resuelva el caso (pues afortunadamente no existe “silencio administrativo jurisdiccional, por la afortunada prohibición del «non liquet«).
Pues bien, reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2024 (rec. 1628/2023) sale al paso de una cuestión interesantísima que ha sobrevolado en infinidad de litigios, y que se afrontó en los siguientes términos, según el auto de admisión, consistentes en
Determinar los efectos del silencio administrativo negativo por la superación del plazo máximo previsto por ley para la resolución de un recurso y a dilucidar si le está permitido al órgano administrativo competente resolver de forma extemporánea declarando la inadmisibilidad del recurso, así como a las facultades del juez cuando se ha sometido a revisión contencioso-administrativa la desestimación presunta y posteriormente ha recaído resolución de inadmisibilidad a la que se amplía el recurso.
Esta sentencia casacional, de forma pausada y didáctica, afronta el espinoso asunto (buena administración vs.orden público procesal). Veamos.
De entrada considera que si la desestimación presunta es una “ficción” y no un auténtico “acto” ninguna fuerza tiene para excluir la declaración de inadmisibilidad, pues:
La inadmisión de la reclamación es una consecuencia inexorable establecida por la ley, que en modo alguno puede quedar eliminada por la ficción de una desestimación presunta que no tiene otro alcance que permitir al interesado impugnar la resolución presunta denegatoria”.
Y añade que el contenido de la decisión de la Administración no puede ser distinto del que habría tenido de resolver en tiempo pues:
En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 24, apartados 2 y 3, de la LPAC, esa resolución expresa posterior, en los supuestos de que esa extemporaneidad, que no acto presunto, comporte la desestimación de la reclamación, como es el caso de autos, «se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio», a diferencia de los casos de estimación por silencio administrativo, en que la resolución expresa posterior a la producción del acto «solo podrá dictarse de ser confirmatorio del mismo».
Rechaza la objeción de la reformatio in peius, que no impide aceptar esa inadmisibilidad sobrevenida ya que:
La ulterior resolución expresa que declara que la reclamación es inadmisible no empeora la situación que tenía el recurrente en el período comprendido entre la superación del plazo para resolver y la fecha de aquella resolución expresa, dado que, como advierte el Abogado del Estado y hemos reiterado en esta resolución, el silencio no es un acto ni, por tanto, declara o reconoce nada; en particular, no declara ni reconoce, ni puede hacerlo, que una reclamación en sí misma inadmisible es admisible”.
Y precisa que el silencio solo abre la puerta jurisdiccional, ni más ni menos, cuando dice:
Se reitera que el transcurso del plazo que la Administración tiene para resolver la reclamación no determina la adquisición por el recurrente de algún tipo de derecho, pues lo que la ley le permite es acceder a la «vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», pero no le proporciona una situación «mejor» que la que tenía inicialmente».
Rechaza que exista vulneración de la doctrina de actos propios:
Pues su aplicación hubiera requerido la existencia de un acto propio de la Administración que reconozca (o al menos no cuestione) que la reclamación era admisible, por ejemplo, admitiéndola de hecho y resolviendo en cuanto al fondo.
Tampoco considera menoscabado el derecho de defensa pues la ampliación del recurso a la resolución expresa declaratoria de inadmisibilidad:
Dada la amplitud con la que se regula en el artículo 36.4 de la LJCA , ha permitido a la hoy recurrente aducir cuanto estimara conveniente respecto de la inadmisibilidad declarada en la resolución expresa dictada durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acto presunto de la Administración”.
Ni se estima que el derecho europeo impida la apreciación de esa extemporaneidad pues, tras afirmar el principio de autonomía procedimental de cada Estado,
No puede olvidarse que la aplicación de las normas de procedimiento es presupuesto del acceso a la decisión jurisdiccional sobre el fondo.
Fruto de lo expuesto, queda claro el papel del juez contencioso:
El juzgador debe examinar la conformidad a derecho de la declaración de inadmisibilidad, y solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto, pues la revisión de fondo de la cuestión suscitada requiere de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta.
Por tanto, tengamos presente que la impugnación de la desestimación presunta no impide que la Administración declare la extemporaneidad del recurso, de manera que el juez posteriormente enjuiciará si realmente fue extemporánea y solamente en caso de que fuere temporánea, deberá examinar el fondo.
La sentencia está técnicamente bien argumentada y fundada, y solamente queda armonizar el telón de fondo ahora resuelto, con la doctrina previamente fijada, concretamente por la sentencia de la sala tercera de 7 de marzo de 2023 (rec. 3069/2021) que en su día comentamos, y que fija la siguiente doctrina casacional:
No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
A nuestro juicio, resultan plenamente compatibles la doctrina sentada por está última sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2024, sobre la posibilidad de apreciar tanto administrativa como jurisdiccionalmente la inadmisibilidad por extemporaneidad, cuando se está recurriendo procesalmente una desestimación presunta (que se admite si la administración extemporáneamente lo declara) como la doctrina sentada por la anterior sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2023, sobre la imposibilidad de apreciar la inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa.
Y son compatibles puesto que primera sentencia revaloriza la cuestión de los plazos que son de orden público y velan por la seguridad jurídica de todos (de Administración y ciudadanos) mientras que la segunda sentencia devalúa la falta de agotamiento de recursos administrativos pues al fin y al cabo, estos son prerrogativas de la Administración y ha de entenderse que renuncia tácitamente a ella cuando deja pasar los plazos incumplimiento su obligación de resolver.
En fin, resulta curioso lo mucho que da de sí en litigios el «silencio administrativo», aunque su fuerza está jurisprudencialmente debilitada. Y es que, quizá el filósofo Wittgenstein tenía razón con aquéllo de que «De lo que no se puede hablar, es mejor callar». La duda nos queda en determinar si la Administración no contesta es porque «es mejor que se calle», o si del silencio administrativo es mejor que el particular calle porque poco puede esperar.
Los trabalenguas no faltan, pues no es extraño que se impugne «la desestimación presunta de la reclamación económico-administrativa frente al recurso de reposición potestativo desestimado presuntamente frente a la solicitud desestimada por silencio». ¡Toma ya!
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En tal caso, para no desgastar el equilibrio de fuerzas que caracteriza a esta jurisdicción, deberá el Tribunal condenar en costas al actor, sin limitación de honorarios, pasando el letrado de la Administración una minuta de, al menos, 2.000 euros (que habrán de añadirse a los honorarios de este humilde letrado y su procurador), facilitando con ello que pueda instar a mi cliente a que presente la oportuna reclamación al Colegio de Abogados a fin de que el Seguro correspondiente le compense por mi manifiesta incompetencia. Así al menos el administrado verá en parte corregidos los efectos de este nuevo ejemplo práctico del principio de buena administración. Y yo volveré a dormir tranquilo soñando con pedir citas previas.
No encaja que se pueda permitir a la Administración el silencio que es no contestar a un recurso o solicitud siendo obligatorio el deber de responder, si el recurrente exige que se conteste de forma expresa. El Abogado del Estado o su equivalente frente a una denegación por silencio puede construir una resolución «ad hoc» y se convierte en órgano no solo de defensa sino de creación de una argumentación de una resolución inexistente. la LJCA debería de tener una previsión cuando se impugna el silencio que la Administración sea obligada a que emita en plazo una resolución contra la cual pueda argumentar el recurrente. Si este lo pide, como está ahora es el Abogado del Estado o de la Entidad Publica quien puede construir una argumentación dictada por la conveniencia de la defensa. Si es obligatorio y se demora debe de poder ser obligada a contestar. Yo mismo puse contra el Colegio de Abogados de Madrid una alzada contra el acuerdo de querellarse contra el Fiscal por el comunicado del desmentido relativo al novio de la Ayuso, pues me parece un uso torticero y político de las funciones de la Junta de Gobierno que se desvian al servicio de intereses de un grupo político, pues bien el órgano de supervision no se han dignado a contestar a la alzada y ahora irá al contencioso, que tan de moda está la querella que la Sala II del TS ha admitido contra el Fiscal General origen de una nueva «guerra civil» jurídica. Por mí que haya confrontación y que sirva para que el modelo caduco y politizado de justicia haga como el Titanic.
si la administración no hace lo que debe estando obligado a ello…¿qué tipo de juego perverso tenemos entre manos? le damos bola de juego habiéndose salido ella del partido y luego teorizamos sobre la sobrecarga de la justicia, le faltan medios humanos, el «ciudadano» es muy litigioso, etc,etc,etc…
Parece como si en la administración (todas ellas) les gustara el juego de complicar las cosas. Es una forma de asegurarse jaleo y actividad. Mala ganancia, como dicen en los pueblos. Así nos vá.
carlos de miguel
No alcanzo a comprender como el hecho de que la Admón. haya: 1. ¡incumplido! una obligación legal tan esencial y una garantía legal tan elemental del procedimiento, la seguridad jurídica y el dº de defensa (en concreto la de resolver expresa y motivadamente el recurso en tiempo y forma legales); 2. ¡impedido! conocer temporáneamente sus razones para rechazar lo pretendido; 3.¡condicionado! con ello la ulterior actuación del administrado pues el recurso se entiende tácitamente desestimado y solo quedaba acudir a la vía judicial (art. 119 en relación con los 24.1, 25.1, 13 e), f) e i), 53 a) b) e i) Ley 39/2015, 2 y 3 Ley 40/2015 y 9.3, 24 y 103.1 CE). Pueda acabar suponiendo ¡un perjuicio! para el administrado (no solo por el coste económico de sus profesionales y costas de la Admón., sino también por el emocional de tener que soportar un «evitable» juicio en el que ni siquiera se entra a conocer el fondo del asunto), que la sentencia comentada ¡normaliza! y ¡legitima! Si tan meridiano era para la Admón. que el recurso administrativo se había interpuesto fuera de plazo, ¿por qué tardó tanto en decirlo y solo lo hizo tras interponerse demanda? ¿Qué tendría que haber hecho el administrado? ¿Esperar?, ¿Hasta cuándo? ¿No supone eso dejar vacío de contenido el art. 24.1 Ley 39/2015 en relación con el art. 24.1 CE?
La Administración debe cumplir antes de exigir a los demás que cumplan y eso deben ponderarlo los Tribunales ¿Dónde queda si no su obligado sometimiento a la CE, a la ley y al Derecho? ¿Y su obligada buena fe, confianza legítima, lealtad, claridad, servicio efectivo y proximidad a los ciudadanos? ¿Y su responsabilidad, transparencia y eficacia? ¿Dónde quedan los dº fundamentales y los demás dº que las Leyes 39/2015 y 40/2015 reconocen al administrado? ¿Dónde queda el sacrosanto principio/derecho/garantía de la Buena Administración (art. 41 Carta de DDFF de UE) ¡antítesis! del silencio administrativo? Y, sobre todo, DÓNDE QUEDA LA CREDIBILIDAD DEL SISTEMA.
La sentencia soslaya lo anterior. Que no es poco. Y, aunque sea de forma indirecta, penaliza al administrado por utilizar la vía del silencio negativo para poder hacer efectivo su dº a acudir a la vía judicial (art. 24.1 Ley 39/2015 en relación con el art. 24 CE) y acaba justificando y, por tanto, avalando, la Mala Administración.
Silencio que naufraga en el silencio / de las bocas cerradas de la noche / no cesa de callar ni atravesado / habla el silencio ahogado de los muertos. (El tren de los heridos. «El hombre acecha». 1939. MIGUEL HERNÁNDEZ). Vaya para el párrafo final del post. El silencio administrativo como ficción es un derecho del ciudadano, como realidad, una vergüenza de la Administración.
si no he entendido mal se ha inadmitido un recurso contencioso administrativo porque se interpuso durante la vigencia de un silencio administrativo. Hasta ahora, tenía entendido que se podía interponer recurso contencioso durante el periodo de un silencio administrativo hasta la fecha en que se recibiera la resolución expresa que por ley la administración tenía que tomar. Si no era así o ya no es así, estamos ante otra vergu
enza con la que tiene que cargar el derecho administrativo y contencioso administrativo en españa.