Por fin: las Ofertas de Empleo bautizadas jurisprudencialmente como actos generales

Las Ofertas de Empleo Público fueron una innovación de la década de los ochenta, de la mano de la Ley de Medidas de reforma de la Función Pública de 2 de agosto de 1984, que incorporaba una visión empresarial de la Administración, con aroma de publicidad e igualdad de oportunidades y transparencia. El problema es que las nuevas técnicas e institutos encajan mal en los viejos odres conceptuales y han debido transcurrir más de cuarenta años para que se le ponga nombre al monstruo, esto es, para que de una vez la Sala tercera aclarase si eran reglamentos o meros actos generales, pues era una figura atípica que percibíamos bajo un cuerpo administrativo un alma de reglamento.

Veamos esta esta reciente sentencia de la sala tercera de 14 de octubre de 2025 (rec. 2757/2024), y sus implicaciones:

Primero, la Sala tercera nos ofrece un poco de clase teórica sobre la distinción entre reglamentos y actos generales:

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

Pronto se adentra en los claroscuros, pues no es fácil distinguir las churras de las merinas:

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

Aquí rechaza un tercer género:

conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

Ello no impide que existan mutantes:

La existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.»

Y así armado dogmáticamente, determina que la Oferta de Empleo de Estabilización es Acto general:

la OEP de estabilización que incorpora no establece unas bases generales para todas las convocatorias que se celebren en el futuro, sino que simplemente establece pautas y criterios para las convocatorias de pruebas selectivas que con carácter excepcional y único deben ser publicadas en su desarrollo.

Además, tales pautas y criterios se fijan en la OEP en directa aplicación y remisión a las previsiones ordenadas por la Ley 20/202 y por el TREBEP, sin que, como ya hemos adelantado, las pautas y criterios de desarrollo hayan sido cuestionados por ser contrarios a la ley. Esto último excluye la posibilidad de encontrarnos ante un supuesto como el resuelto en nuestra sentencia de 23 de diciembre de 2008 (recurso 138/2006), donde se aceptó el carácter de disposición general por incluir criterios que innovaban el ordenamiento jurídico. Por tanto, esta sentencia nos sirve también de apoyo para afirmar que una OEP que se ajuste a las pautas que fija el artículo 70 del TREBEP nunca puede considerarse como disposición general.

La sentencia insiste finalmente en que tiene vigencia definida y que no innova el ordenamiento, de manera que no persigue una regulación abstracta y en consecuencia fija doctrina casacional sobre las Ofertas de Empleo de Estabilización calificándolos jurídicamente como actos y no como reglamentos.

Bajo ese razonamiento parece que se impone que las Ofertas de Empleo en general son auténticos «Actos administrativos generales», por su contenido específico (¡salvo que encubran contenido normativo con vocación indefinida y de futuro), y por nacer mortales (vigencia temporal limitada bajo la espada de Damocles de la caducidad si no se ejecutan), con las ventajas e inconvenientes que ello comporta:

• No están sometidos a los gravosos requisitos de aprobación de todo reglamento-.
• No disfrutarán de los márgenes de discrecionalidad política propios del reglamento sino de la «discrecionalidad administrativa» admisible en actos administrativos.
• Deberán publicarse e indicar los recursos administrativos y jurisdiccionales posibles (recordemos que las «disposiciones generales» no admiten recurso de reposición y los actos sí).
• Además si son “actos generales” se resisten o bloquean la impugnación indirecta con ocasión de actos de aplicación, tales como convocatorias (aunque posiblemente se admita jurisprudencialmente si la Oferta estaba viciada de nulidad de pleno derecho, pero no de otros vicios de ilegalidad);

Por mi parte, tuve ocasión de calificar los supuestos de actos generales que admiten la impugnación indirecta, tales como las bases particulares de la convocatoria de una oposición (ni generales ni comunes) o las Relaciones de Puestos de Trabajo, o ahora las Ofertas de Empleo, que pueden impugnarse al tiempo de recurrir los actos de aplicación de aquellas con ciertas condiciones singulares, como actos administrativos inestables, lo que no constituye una tercera categoría sino una subespecie dentro de la categoría de actos generales (estables e inestables; estos últimos estarían sujetos en su validez y eficacia a la espada de Damocles de un recurso indirecto frente a sus actos de aplicación).

En fin, como diría Pink Floyd, otro ladrillo en el muro… Al menos en la muralla china de toda la jurisprudencia que he usado para la reciente actualización y reconversión del Vademécum de control de oposiciones y concursos (2025). No sé si tenía razón en aquello del capricho del legislador y los libros que iban a la papelera, pero ya dije que un bandazo jurisprudencial y no pocos artículos doctrinales contribuyente a la papiroflexia.

PARA AMPLIAR.-

– «Frontera jurisdiccional entre reglamentos, actos generales y bases generales de convocatoria«). -Sobre l STS De 19 de septiembre de 2022 (rec.937/2021).

– «La suspensión cautelar de las Ofertas de Empleo Público:ella fue la primera».

– «Ofertas de empleo público: reglamentos o actos generales».

– «Ofertas de empleo a todo ritmo bajo pena de caducidad».