Procedimientos administrativos

La nulidad expansiva tras la Ley 39/2015 de Procedimiento (PACA)

La novísima Ley 39/2015, de 1 de Octubre, de Procedimiento Administrativo Común ( PACA, por mas señas) ofrece lo que podría calificarse de “malformación congénita” ya que incluye un precepto clásico pero con una mutación expresiva que deforma las bases del sistema de invalidez del Derecho Administrativo. Se trata del llamativo art.37.2 que dispone “ Son nulas las  resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquéllas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47”. Caben tres interpretaciones.1.En primer lugar, la interpretación literal, o sea que toda resolución que conculque un reglamento es “nula” , y dado que lógicamente si conculca una ley ha de tener idéntica consecuencia, prácticamente todas las resoluciones administrativas imaginables serían nulas de pleno derecho. En la práctica no habría espacio para la anulabilidad.

2. En segundo lugar, una interpretación finalista y correctora o reconstructiva

Se trataría de que cuando la Ley quiere calificar la categoría de la invalidez se ha ocupado de ello bajo la rúbrica expresa de “ Nulidad y anulabilidad” (Capítulo III, del Título III). En cambio, la referencia a la palabra “nula”, sin cualificarse como “nulidad radical” o “nulidad de pleno derecho” ha de entenderse en el sentido de la acepción del Diccionario “nulo”:” Falto de valor y fuerza para obligar o tener efecto, por ser contrario a las leyes, o por carecer de las solemnidades que se requieren en la sustancia o en el modo.”

Y esta interpretación lingüística nos pondría en condiciones de salvar el efecto útil y armonía del precepto, pues al considerar equivalente el calificativo “nulas “ al de “inválidas”, diría en su lectura cabal: “ Son inválidas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47”.

Así y todo, el resultado final no es impecable si bien evita males mayores y salva los muebles del naufragio.

 

3. En tercer lugar, cabría la interpretación contextual, histórica  e integradora, que personalmente asumo, teniendo en cuenta:

  • Que el apartado 2 del art.37 se ubica en un precepto rubricado como “Inderogabilidad singular” .
  • Que el apartado 1 del art.37 señala la prohibición de inderogabilidad singular pero no señala la consecuencia de invalidez, ni si se trata de un supuesto de anulabilidad o nulidad.
  • Que el antecedente histórico en que se inspira este artículo 37 es el viejo art. 23.4 de la Ley Gobierno:” Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.”; hemos de señalar que este precepto mantiene similar pero no idéntica dicción que el art. 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”; o en el antecedente remoto y vigente del art. 11.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 que dispone: “Sus disposiciones vincularán a los administrados y a la Corporación, sin que ésta pueda dispensar individualmente de la observancia” . Y decimos similares porque el actual art.37.2 de la PACA se inspira en la versión del art.23.4 de la Ley del Gobierno ( la única norma que atribuía la calificación de “nulas” y además con un precepto sin carácter básico) pero “lo copia mal” pues mutila el último inciso aclaratorio ( referido al supuesto de la jerarquía del órgano que dicte el reglamento singular) y sembrando la actual confusión con el tajante laconismo del actual art.37.2 PACA, que  deroga el citado art.23.4 a costa de desdoblarlo en dos apartados que generan el equívoco.

De ahí se deriva que la interpretación integradora, sistemática, lógica e histórica del apartado segundo del precepto (art.37) sería la siguiente: considerar que son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, en el caso descrito en el apartado inmediato anterior y ello apoyándonos en que  ambos apartados se cobijan bajo idéntica rubrica, esto es, cuando son resoluciones administrativas que atentan contra el principio de inderogabilidad singular.

Esta interpretación sería coherente con el inciso segundo que completa esta nueva causa de nulidad con las señaladas en el art.47.

Abonaría esta interpretación que el propio Consejo de Estado al dictaminar el anteproyecto de PACA examina el precepto controvertido – en otro ordinal pero contenido idéntico- señalando “Por otro lado, establece en su apartado 4 que “son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 61”, recogiendo así de manera parcial la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos”. O sea, parte del sobreentendido de que alude a la nulidad del reglamento en el caso de la lesión a la inderogabilidad singular, lo que por otro lado es lógico, ya que es una lesión flagrante al derecho de igualdad y con ello afecta a un derecho fundamental.

 

En fin, ya veremos lo que dice la jurisprudencia sobre la recta interpretación del precepto.

Lo triste es que existan tantos cocineros para un pastel legislativo tan importante y tenga trozos amargos.

 

 

12 comments on “La nulidad expansiva tras la Ley 39/2015 de Procedimiento (PACA)

  1. “Son nulas las disposiciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria”, ¿Podría entenderse que “las ponencias de valores”, distorsionadoras de la norma 9.3 incluida en la ley de valoraciones catastrales, serían consideradas nulas?

  2. Me quedo con la última reflexión. Tantos mecanismos para mejorar la calidad normativa y al final tenemos una chapuza tras otra.

    En este caso, por suerte, la conciencia jurídica, nuestra forma de entender los conceptos, actuará con su inercia e ignorará el hecho de que el legislador se ha explicado mal… veremos cuál de las posibilidades que apunta prevalecerá.

  3. Concha

    Muy razonable la tercera interpretación, pero…¡hay que ver lo mal que se redactan las leyes! Lo correcto, como bien apunta el autor del post, habría sido una referencia expresa al supuesto descrito en el apartado anterior.
    De otro lado creo que induce a confusión la referencia a los supuestos del 47. No hace falta, porque en el 47 ya se establece en el apartado g) “Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.”

  4. José Luis

    Interesantes apreciaciones acerca de la antigua inderogabilidad singular de los reglamentos que me pregunto dónde habrá quedado, pues hace ya tiempo que se perdió el pudor y continuamente se legisla “ad hoc” (que es el juguete preferido de los gobiernos para eludir la norma, confiriendo rango legal a disposiciones que no pasan de meros actos administrativos, sí, ya sé, política legislativa se le llama a eso), se dictan también a menudo reglamentos contra legem (aunque se anulen, siempre queda algo), e incluso instrucciones, órdenes, circulares, etc… ello por no hablar de determinadas practicas administrativas. Pero, como Letrado, lo que me interesa -lo otro lo doy ya por perdido hace tiempo- es su aplicación práctica y efectos. Lo lógico sería que se estableciera un mecanismo para depurar estos actos administrativos generales, pero como alguien ha señalado por ahí, normalmente tienen lugar en el ámbito tributario y, es sabido, cuando se trata de recaudar, las garantías de los ciudadanos pasan a un segundo (o tercer) plano. Ello, por no hablar de las reformas de las leyes y reglamentos de los impuestos y del catastro a golpe de revés judicial recogiendo el texto propuesto por el abogado del estado en recurso de casación para la unificación de doctrina que había sido rechazado por el Tribunal Supremo. Bueno, si es para que el hombre no se traume y se sienta realizado pensando que su trabajo ha servido para algo…

    • sed Lex

      Es que en este país la separación de poderes es una entelequia… 😉
      Es una forma de blindarse, aunque cuando se hace una ley para eludir sentencias, además de faltar a la separación de legislativo y ejecutivo, se ataca a la tutela judicial efectiva, vamos “la santísima Trinidad” al completo.
      Y como e TC está superado y en dejación total de funciones y los juzgados y tribunales hacen cualquier virguería antes de plantear cuestión de inconstitucionalidad, ya conseguimos la “cuadratura del círculo”…

      Y, de aquellos polvos, estos lodos.

  5. También puede ser de interés tener en cuenta lo establecido en el artículo 106 a propósito de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho. Al igual que en sus antecesores, se remite a las causas de nulidad radical como tales dispuestas en el actual artículo 47.1. En este artículo no se hace referencia a la cuestión relativa a la inderogabilidad singular; si bien es cierto que se remite a cualesquiera otras causas de nulidad establecidas en una norma con rango de ley y, evidentemente, el artículo 37.2 de la Ley 39/2015 es una norma con tal rango… (aunque creo que tampoco hemos de caer en interpretaciones excesivamente rebuscadas).

  6. En rtelación con el tema objeto de debate, así como de muchos otros magistralmente presentados por nuestro Webmaster, me gustaría conocer su siempre indiscutida opinión sobre la denominada “ignorancia deliberada”.

    Existen numerosas resoluciones administrativas y judiciales cuyos responsables ignoran deliberadamente hechos relevantes.

    La experiencia nos ha demostrado que una inmensa mayoría de las resoluciones injustas en todas las instancias se deben, precisamente, a la ignorancia dolosa. Los recursos contra tales resoluciones deben ser cada vez más eficaces para vencer al dolo contumaz y a sus complicidades. En caso de que se confirme la resolución volviendo a ignorar deliberadamente los hechos o documentos o alegaciones del recurso, puede denunciarse a la Fiscalía como un delito contra la Administración, perseguible de oficio. Otra cosa es que sean precisamente los fiscales quienes más ignoran, deliberadamente, cometiendo delito no denunciado, o no instruido, o nunca condenado por el art. 408 CP.

    Jurídicamente, ya hay jurisprudencia abundante (el término “ignorancia deliberada” aparece, al menos, en 1496 autos o sentencias) destacando las Sentencias de la Sala Segunda del Tribunal Supremo desde STS 16/2000, de 16 de enero, a STS 228/2013, de 22 de marzo y posteriores que las citan.

    La erística como dialéctica o arte de argumentar contra la ignorancia deliberada no tiene más límite que el Código Penal o las siempre discutibles sanciones deontológicas o demandas por el supuesto honor de quien dolosamente ignora algo muy grave, pero busca cualquier pretexto para neutralizar o represaliar a quien insiste en hacerle saber, a pesar de su dolosa “willful blindness” (ceguera voluntaria). Al final, deberá pagarla toda, y muy cara.

    Muchas gracias

    • Gracias por el comentario y por inspirarme el próximo post, que ya he subido. Saludos

  7. Manuel Galán

    El precedente es el art. 23.4 de lal ey del gobierno (está mal citado en el texto) y decía lo mismo (“serán nulas” que dice ahora.

  8. Pingback: Lo posible e imposible de los órganos colegiados tras la Ley 40/2015 | Contencioso.es

  9. Pingback: Actos nulos y anulables, ¿galgos o podencos? | | delaJusticia.com

  10. No tengo la certeza hasta que lea la sentencia, que espero no puedan recurrir porque considere, nulos los valores, como mínimo.

    Por fin señalada votación y fallo para el próximo 20 de junio, cuando se reunirá el TSJC SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – SECCIÓ PRIMERA , para sentenciar si los valores catastrales del suelo recurridos, que son casos claros de vicio continuado y general de nulidad, por uso de formulación incorrecta forzada por las ponencias de valores, omitiendo la propuesta por el reglamento, será inválido o nulo de ley, o, para sorpresa mía dirán que un mismo 3% de cuota de participación en bien inmueble suelo común puede tener diferentes valores de suelo, por disponer de diferentes valores de construcción.

    La dirección general de catastro, afirma por criterio, que dos cuotas diferentes de participación en bien común, deben tener idéntico valor de suelo, cuando disponen de idéntico valor de construcción.

    Argumentan que el mercado actúa así, sin atender que se ve obligado por la ponencia de valores a actuar de esta forma, ocultando diferencias de propiedad en suelo aun teniendo idénticas propiedades de construcción.

    ¿Burbuja inmobiliaria? Los valores catastrales mal calculados son una de las causas, demasiado extenso de argumentar para un comentario en blog ajeno.

    Entiendo que las ponencias de valores redactadas, aprobadas y aplicadas por la dirección general de catastro, podrían considerarse, todas ellas, nulas por contrarias a norma reglamentaria, obligando un cálculo fuera de normativo, consecuencia del cual, en toda España, emiten valores de suelo desproporcionados a título de propiedad (cuota porcentual de suelo común).

    Lo siguiente sería apartar de su cargo al actual director general de catastro,
    Redactó con error el documento marco que se utiliza para todas las ponencias, la circular de 2004 ( http://www.catastrofe.eu/info/DeLaJusticiaErroresCircular12-04-2004-RD.php ).
    Lejos de corregir el error, lo retorció y estableció correcto valorar “parcelas Virtuales”En circular de 2009 ( http://www.catastrofe.eu/info/DeLaJusticiaErroresCircular04-04-09.php ).
    En marzo de 2013 la AUDIENCIA NACIONAL sentenció que el uso de la construcción real en sustitución de la edificabilidad de planeamiento existente y definida según construcción potencial, era incorrecto ( http://www.catastrofe.eu/info/DeLaJusticiaSetenciaContraPonencia2013.php )
    En Octubre de 2016 me indicó personalmente, cara a cara, si pretendía que cambiasen la forma de calcular el valor del suelo.

    Lo suyo sería elevarlo al Constitucional para anular las ponencias, por obligar a emitir bases impositivas desproporcionadas a capacidad económica compartida, arrastrando a tributación desproporcionada (IBIS de España).

    5 años por un tema de matemática básica, por error en orden (división horizontal) y desprecio, en las ponencias de valores, de los factores de cálculo propuestos por la Norma reglamentaria

    CONCEPTOS:
     El suelo nunca está construido, y por ello no puede calcularse el valor con la formulación 16.1, para producto inmobiliario “construido”.
     El suelo de “Finca” con construcción en división horizontal no es Bien Inmueble independiente, que pueda valorarse de forma independiente de la unidad indivisible “Parcela común”.
     El suelo en todo caso puede “contener construcción” y dispone siempre de edificabilidad de referencia, para calcular el valor de suelo por repercusión mediante la formulación 9.3
     La edificabilidad definida según construcción real, no es posible en presencia de edificabilidad de planeamiento definida según construcción potencial, cuando existe, es única legalidad, por imposible convivencia con otra limitación (contradicción) legal en mismo ámbito de actuación.

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