¿Disposición general o reglamento organizativo interno? No se trata de algo trivial o indiferente, si son galgos o podencos, pues el nombre o calificación jurídica importa y mucho.
Un reglamento general es cosa de todos y por eso está rodeado de numerosas garantías y entre ellas, que debe aprobarlo un órgano gubernativo.
Un reglamento orgánico es aquél que afecta “puertas adentro” de la administración o entidad que lo dispone y tiene por objeto cuestiones de unidades, órganos, sedes, trámites o incidencias burocráticas.
Por eso, infinidad de litigios se mueven en si el reglamento calificado de organizativo por la administración encubre o no un reglamento general. La administración tiene predilección por los atajos y sabe que si lo canaliza por la vía de inocente reglamento organizativo se libera de dictámenes de órganos consultivos, evaluaciones de impacto, informaciones públicas, publicaciones oficiales, etcétera. En cambio, cuando se trata de un reglamento general posiblemente carezca de competencia para ello, pero si la posee, le espera un camino de espinas que puede desembocar en un reglamento final distinto del inicialmente apetecido.
El territorio más fecundo de los reglamentos organizativos son los entes públicos dotados de personalidad jurídica y autonomía reforzada, como son las Universidades públicas, los colegios profesionales, el Banco de España, la Agencia de Protección de Datos o la Comisión del Mercado de Comunicaciones, entre otros. En el caso de los entes locales, dada la reserva del reglamento orgánico municipal, el espacio para otros reglamentos organizativos es menor pero siempre existe esta potestad implícita en toda administración pública.
Viene al caso por la reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2022 (rec.86/2021) que fija criterio al respecto.
Dicha sentencia confirma la procedente el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que tumbó el acuerdo del Pleno del Consejo General del Notariado por el que regulaban obligaciones derivadas de la normativa de prevención del blanqueo de capitales. Curiosamente la parte demandante eran varios profesionales y el mismísimo Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. El acuerdo en cuestión creaba una plataforma telemática y establecía los datos que debían incorporarse al mismo (p.ej. copias simples de escrituras de forma sistemática, imagen digitalizada del DNI). La queja de los recurrentes radicaba en la extralimitación competencial pues con una simple circular, el Consejo General del Notariado obligaba a consignar datos personales que vulnerarían la ley de protección de datos y el derecho de intimidad de los usuarios, aunque fuere para la legítima finalidad de combatir el blanqueo de capitales. El Colegio de Registradores de la Propiedad añadía su queja por crear un registro paralelo que usurpaba su función pública registral, creando nuevas bases de datos.
Lo relevante de esta ilustrativa sentencia es como traza el límite de la potestad organizatoria para aviso de navegantes:
Primero fija el escenario de decisión, huyendo de consideraciones de eficacia cuando se trata de examinar la técnica jurídica y derechos en presencia:
En efecto, este Tribunal puede aceptar, a los meros efectos de la polémica suscitada porque no haya datos exhaustivos, que la creación de ese nuevo fichero único sería más idóneo para la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en el ámbito notarial; pero el debate no es ahora ese, sino si, aun aceptando esa utilidad, que no está acreditada, la creación de dicho fichero puede hacerse de mutuo propio por el Consejo y en ejercicio de una potestad, la de dictar circulares, con un contenido muy concreto y que a la vista de lo regulado excede de ese ámbito doméstico y constituye una auténtica norma reglamentaria, como con acierto concluyó la Sala de instancia y este Tribunal ratifica”.
A continuación, en lo que nos interesa, fija una doctrina sobre el caso, aplicable fuera del campo notarial, mutatis mutandis:
No puede negarse que con la pretendida Circular, de una parte, se impone específicas obligaciones a los Notarios, por cuanto, cuando menos, se amplía la forma en que han de remitir al Consejo sus particulares índices informatizados; pero, de otra parte, es indudable que la creación de ese nuevo fichero, cuyo tratamiento se encomienda a un ente sometido al Derecho Privado, afecta a todos los ciudadanos que concurren a una notaría a celebrar actos jurídicos que requieran una protocolización, que están sujetos a que sus datos obre en cada Notaría en sus respectivos índices, pero no que deban, además de ello, figurar en un nuevo fichero creado por el Consejo con la incorporación digitalizada de los DNI que contiene la más amplia información personal de cada ciudadano.
Por tanto, los criterios que salen de los muros de la entidad para incidir en la ciudadanía y en su esfera de derechos e intereses, y que innovan el ordenamiento jurídico creando nuevas obligaciones y afectando a una pluralidad indeterminada de personas, revelan la existencia de una genuina disposición general, de manera que las Circulares o reglamentos de régimen interior son inadecuados, y por tanto carece de competencia para aprobarlos la entidad, con la consiguiente nulidad de pleno derecho.
O sea, que cuando se apruebe una circular, instrucción o reglamento interno etiquetado como organizativo, las autoridades (y letrados públicos que las asesoran) deben ser buenos jugadores de los naipes de las siete y media, pues es mejor no llegar, que pasarse. En palabras de La Venganza de don Mendo (Muñoz Seca), que por cierto, deberían tenerse presentes en los pleitos de reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial:
Excelente sentencia. Sobre este particular vivmos y siguen viviendo en algún departamento relacionado con los montes de la comunidad autónoma del norte, como instrucciones firmadas por la titular de la consejería, establecía la incorporación de tramites adicionales a los expedientes sancionadores, tales como el filtro de las denuncias realizadas por los agentes propios, es decir, unas actuaciones administrativas previas, ignorando las reglas establecidas en la ley de procedimiento administrativo; o como otra instrucción establecía una exención de pago de dietas a los agentes, reconocidas por el propio acuerdo de retribuciones; e incluso la prohibición de compensar los descansos, tal y como establece el decreto 1/2009.
En fin, para aquellos que lo sufren, aquí tienen una sentencia apropiada.
Muchas gracias JR
Pingback: La disonancia cognitiva de las Administraciones públicas (de algunas): a propósito de la consulta pública de normas reglamentarias - ACAL