Las consultas vinculantes si la Ley no lo prohibe, serán impugnables directamente

Las consultas o informes a la Administración cuando su contenido es desfavorable o es la “crónica de una denegación anunciada”, lleva al destinatario a lamentarse y a pretender impugnarlo.

Es aquí donde se plantea la cuestión de la impugnabilidad de los actos de trámite, pues, al fin y al cabo, una consulta no deja de ser un juicio de valor o criterio anticipado, que arroja luz (radiante o mortecina, según se ajuste o no a las expectativas del consultante), pero que se dicta antes de iniciarse el procedimiento encaminado a resolver de forma definitiva la cuestión.

Ahora bien, reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2026 (rec.2405/2024) examina si es admisible el recurso contencioso-administrativo frente a una consultas sobre actuación en carreteras. Concretamente se trataba de la consulta a la Dirección General de Carreteras para verificar si el proyecto para implantar una gasolinera en la margen de la carretera era viable. La sentencia citada establece una interesante y bien argumentada doctrina casacional. Veamos.

Se trata de una consulta previa a la iniciación del procedimiento administrativo y al margen del mismo, para conocer la viabilidad del proyecto. La respuesta a esta consulta tiene carácter vinculante para la Administración y se emite por el mismo órgano -la Dirección General de Carreteras- encargado de resolver las solicitudes de autorización.(…) . Y, aunque la consulta es potestativa, lo cierto es que, una vez realizada, la decisión adoptada resulta vinculante para la Administración, siempre que el solicitante mantenga en su solicitud posterior las mismas características técnicas; y la decisión sobre la consulta se adopta por el mismo órgano administrativo que ha de resolver las autorizaciones que se presenten por el procedimiento ordinario.

      Ahora viene el argumento de sentido común, colocándose el ponente en lugar del consultante:

Este carácter vinculante determina que el particular al que se informa de que la instalación no será autorizada en los términos planteados sabe que la Administración le denegará la autorización si finalmente optase por plantearla formalmente en los mismos términos. De modo que la respuesta a la consulta condiciona directamente la posterior decisión administrativa y en esa medida no puede considerarse ni un mero acto de tramite irrelevante ni una actuación administrativa carente de trascendencia para la esfera jurídica del administrado.

 Por tanto concluye la sentencia :

En definitiva, tanto la dicción literal del  artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción , como la doctrina constitucional y la jurisprudencia citadas, piden la admisión a trámite del recurso Contencioso-Administrativo, pues aquel dispone que los actos de trámite son impugnables si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y las segundas advierten que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la  Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1  de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican».

De lo expuesto se distanciará:

-Las consultas vinculantes en el ámbito tributario. Y ello, porque aquí media un precepto legal expreso que rechaza su impugnabilidad autónoma, pues el el  art 89 LGT  vigente sobre efectos de la contestación a consultas tributarias escritas, dispone en su nº4:                “La contestación a las consultas tributarias escritas tendrá carácter informativo y el obligado tributario no podrá entablar recurso alguno contra dicha contestación. Podrá hacerlo contra el acto o actos administrativos que se dicten posteriormente en aplicación de los criterios manifestados en la contestación».

-Las consultas no vinculantes. Así, por ejemplo las comunicaciones de criterios no vinculantes, emitidos por la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia (STS de 27 de abril de 2026, rec.8527/2023). En este caso, la sala considera que “no cabe calificar como acto de trámite cualificado susceptible de revisión jurisdiccional de forma separada y autónoma, al no reunir ninguna de las condiciones que se establecen en el inciso final del  artículo 25.1 de la LRJCA , pues no decide directa o indirectamente el fondo del asunto, no determina la imposibilidad de continuar el procedimiento y no producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, que podrían hacerse valer en la eventual impugnación de la Orden retributiva que pone fin al procedimiento, invocando los vicios de ilegalidad reprochables a aquel acto de trámite”.

   En suma, bueno resulta antes de embarcarse en un litigio, comprobar si el acto es o no definitivo, o si es de trámite cualificado ( y con cierta desconfianza del pie de recursos que ofrezca tal acto de trámite, porque por alguna razón inconfesable pero fácil de intuir, la administración en estos casos, suele avisar que su consulta es un acto de trámite no recurrible).