Es sabido que una de las grandes conquistas de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998 fue abrir el cauce autónomo impugnatorio de la inactividad de la administración cuando no ejecutaba los actos firmes que favorecían al particular. Se trata del venturoso art. 29.2 LJCA: «2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».
La primera apertura de tal cauce vino dada por el reconocimiento jurisprudencial de poder solicitar la ejecución no solo de actos expresos como de actos presuntos.
Ahora, nos encontramos con reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 13 de enero de 2026 (rec. 4584/2023) que aborda los requisitos para que sea admitida y prospere la pretensión de condena por la inactividad de acto presunto obtenido por silencio positivo.
El supuesto de origen tenía interés pues se solicitó la reversión de un bien, del que la administración sostenía que, por su demanialidad, estaba excluido de la adquisición presunta de la devolución.
Dicha sentencia efectúa varias precisiones, una tácita y otra expresa.
La consecuencia tácita de la citada sentencia consiste en asumir el planteamiento de la sala madrileña de que que «en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse».
Por tanto, aún tratándose de un procedimiento de cognición limitada, su presupuesto debe verificarse en la doble vertiente: si hay silencio y si es positivo.
En cuanto a la previsión expresa de la sentencia, la que constituye la ratio decidendi, consiste en que no hay silencio positivo en los casos en que existe una respuesta de la administración, sea negativa, elusiva o difusa:
Pues bien, basta la lectura de los antecedentes mencionados para concluir que, en este caso, no concurría el primero de los presupuestos necesarios para poder acoger la solicitud formulada por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.
Y es que no cabe confundir conceptualmente la denegación reiterada de la solicitud de reversión con el silencio de la Administración. Esto es, en este caso la solicitud ha sido respondida reiteradamente por la Administración, aunque
no en el sentido esperado por el solicitante. Por ello, éste podría -eventualmente- haber impugnado ese acto de voluntad denegatoria manifestado reiteradamente por la Administración aduciendo los motivos que tuviere por convenientes (por ejemplo, la ilegalidad de la negativa a incoar el procedimiento de reversión, o los defectos atinentes a la regularidad del procedimiento seguido para dictar la decisión denegatoria, o la incompetencia del órgano que adoptó esa decisión), pero de lo que no cabe duda alguna es de que el solicitante conoció el contenido de ladecisión denegatoria y su motivación, con independencia de que aquél y ésta fueran acertados o no.»
Hasta aquí, es aceptable el planteamiento pues si hay respuesta tácita, no cabe hablar de silencio.
Las dudas que personalmente se me ofrecen, es que según los antecedentes del caso que plasma la propia sentencia, según la versión del propio Ministerio de Defensa, la considerada “respuesta” fueron tres comunicaciones en reacción a la solicitud inicial de reversión, que la propia administración califica de “comunicaciones informativas”, con contenido negativo, pero sin indicar recursos ni vía para hacerlo. No es controvertido que tales notificaciones fueron defectuosas. Pues bien, la sentencia de la sala tercera comentada pasa de puntillas sobre esta circunstancia (mas bien, levitando pues no lo aborda) y se limita a constatar que esas «respuestas» impiden acudir a la vía de la inactividad.
Y digo dudas porque puede sostenerse que la falta de notificación determina la ineficacia de toda resolución, y por tanto no cabría hablar de respuesta que merezca tal nombre si no se indica la vía y medios de recurso. Claro que también puede interpretarse, como parece haber efectuado la Sala tercera, que la “inactividad” que se alza en presupuesto para acudir al cauce del art. 29 LJCA debe ser total, esto es, que la Administración no haya remitido ningún escrito en respuesta, aunque se trate de algo informativo o sin pie de recursos.
Con esta solución final, queda claro que una administración avispada ante solicitudes espinosas que puedan cuajar en silencio positivo, evitarán el atajo del procedimiento del art. 29.2 LJCA sencillamente “mareando la perdiz” con cualquier comunicación.
En fin, sería deseable que en el futuro la doctrina casacional complete o matice la cuestión.
Está visto que todo lo que toca al «silencio» como institución está maldita y en franca regresión jurisprudencial, y es que como decía el filósofo austríaco Ludwig Wittgenstein, «de lo que no se puede hablar, mejor callarse».
P.D. Para examinar este instituto de la «inactividad de actos firmes» del art.29.2 LJCA, al hilo de la sentencia comentada, nos ofrece el gran Diego Gómez en su blog, un extenso, didáctico y riguroso examen del instituto con las matizaciones jurisprudenciales.
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Gracias José Ramón. Creo que después de casi treinta años de LJCA, creo que podemos ya concluir en el fracaso de las nuevas modalidades (inactividad y vía de hecho; por no hablar del desastre del silencio positivo). Teniendo en cuenta que, ante cualquier situación material o inactividad, uno puede provocar un acto administrativo expreso o presunto con una simple petición, y recurrirlo por la vía ordinaria, las vías especiales de inactividad y vías de hecho no son más que trampas en las que el valiente aventurero se enreda, discutiéndose mucho más sobre los presupuestos de la acción procesal que sobre el fondo del asunto, y hundiéndose muchas veces en esas arenas movedizas antes de que siquiera se empiece a examinar si el recurrente puede tener razón. Es como si entro en un bar, y antes de poder pedir la cerveza, se entabla una interminable discusión acerca de si he entrado por la puerta adecuada. Solo el privilegiado régimen suspensivo (si es que algún tribunal lo aplica de verdad como dice la ley, con una suspensión casi automática) justificaría otra cosa, pero yo creo que hay parecidas posibilidades si se demuestra convincentemente -en un recurso normal- que hay una vía de hecho y se invoca la apariencia de buen derecho. En fin, desde luego yo, como abogado, huiría de estas engañosas figuras como de la peste y del canto de sirenas (ahora que se aproxima el estreno del «Ulises» de Nolan).
Ese artículo es una muestra de lo bonitas que son las leyes cuanto más se alejan de la realidad. Seguimos en la ensoñación del blando texto frente a la dura realidad. Gracias (seguro que el Algarrobico no es un buen ejemplo de este voluntarismo legal, que solo encubre un cinsmo explícito)
Hoy creo que me tocará ser la nota discordante. Sin desmerecer al Maestro ni a las opiniones expresadas sobre la dificultad de que el recurso de inactividad sea realmente operativo, lo cierto es que el caso analizado por la sentencia sí hubo una respuesta, aunque la «comunicación informativa» no reflejara el pie de recursos, lo que no obvia a que se tuviera por notificada la respuesta en plazo para evitar el silencio ex. artículo 40.4 de la Ley 39/2015: «Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado».
Otra cuestión distinta es que, al resultar la notificación defectuosa, por no reflejar el pie de recursos, el interesado pudiera tener abierta la posibilidad de impugnarla sin sujetarse al plazo preclusivo de los 2 meses ex. artículo 40.3 de la Ley 39/2015 y según abundante jurisprudencia.
Y añado, para rizar el rizo: a tenor de que una notificación defectuosa deja abierta la posibilidad de impugnar la resolución sin sujetarse a plazo preclusivo alguno, el acto notificado nunca adquiere firmeza. Por tanto, en caso de notificaciones defectuosas, faltará siempre el requisito de la firmeza del acto y nunca será posible acudir a la vía del artículo 29.2.
Puede ser, pero mas bien me inclino a pensar:(i) el presupuesto para hablar de firmeza de acto, es que exista un acto eficaz; (ii) si la notificación es defectuosa el acto es ineficaz, total y absolutamente, y no cabe que algo «exista y deje de existir a la vez»;(iii) no puede la Administración que actúa mal obtener beneficio de su propia torpeza o incumplimiento; (iv Lo de recurrir en cualquier momento la notificación defectuosa no es consecuencia de la «eficacia del acto» sino que es facultad dimanante de la tutela judicial efectiva al examinar los requisitos de inadmisión procesal.
En otras palabras, la cuestión es si vale cualquier escrito o comunicación (carta, oficio, informe vacío,etcétera) para considerar que equivale a acto de resolución expresa que impide que puede hablarse de inactividad. Yo soy de los que pienso que inactividad es no hacer lo que se debe hacer, que es responder lo que sea, pero ofreciendo la posibilidad de recurrirlo. Por tanto, confio en que esta doctrina casacional ( tan dubitativa que ni siquiera se pronuncia expresamente la propia sentencia del Supremo) sea matizada en el futuro. Está en juego la tutela judicial efectiva, y el efecto útil de un instituto como es la inactividad recurrible por un proceso sumario. Saludos.
Estando de acuerdo en lo sustancial con lo expresado por el Maestro, aplicable con más propiedad en otros casos más sangrantes que en el caso analizado por la Sentencia en cuestión, porque si nos atenemos a los hechos, y con las limitaciones de no poder acceder al expediente, el interesado solicitó la reversión de unos bienes demaniales y la Administración -con independencia de que la notificación hubiera tenida que contener todas las formalidades legales- le contestó, varias veces, que no tenían pensado desafectar los bienes, o sea, que la conclusión, aunque no se dijera de forma explícita, es que no se cumplía con lo previsto en la LEF para solicitar la reversión. En mi opinión, sí hubo contestación a su solicitud, sin perjuicio de las críticas que puedan realizarse a la forma de la comunicación. Es como si un funcionario con una antigüedad de 3 años pide el reconocimiento de la carrera profesional y la Administración le comunica -sin pie de recursos- que para el reconocimiento se requiere una antigüedad de 5 años y aquel interpone un recurso de inactividad. Volviendo al caso, otra cuestión distinta es que el que emitió la contestación no tuviera la competencia para resolver, pero esta cuestión no se alegó en el procedimiento. Además, en cualquier caso, el silencio sería negativo porque afectaría a facultades sobre bienes demaniales ex. artículo 24, segundo párrafo de la Ley 39/2015, de modo que en mi opinión el recurso de inactividad estaba destinado al fracaso.
Tuve un caso con «Comunicación informativa» que acabó con una inadmisión de casación, en una de las copropopietarias, y con estimacion parcial, en la otra copropietaria.
Y (esto puede servir de aviso a compañeros) con la inadmision -silencio sepulcral sueco más que levitación- de la cuestión prejudicial al TJUE en Luxemburgo, también.
Indicó el TS, que el TS no es el último tribunal o instancia obligado a presentar cuestión prejuidicial de Derecho UE o -a denegarla indicando que es un «acto claro»-; sino que lo era el tribunal en primera y única instancia, la AN. Y era en esa sede donde hubiera debido poner «incidente de nulidad» en plazo.
La «Comunicacion informativa» tampoco tenía pie de recursos; pero al menos aclaraba cual de las dos liquidaciones – perdón, cuatro liquidaciones, dos por cabeza, eras las correctas o las que teníamos que tener por correctas, olvidando la otra. Eran un caso fiscal con dos extranjeras no residentes y copropietarias del 50% de un mismo inmueble en Tarragona. Los resultados fueron diferentes para cada una de las dos clientas 🙂
Perdón, en el caso de la co-propietaria y litigante más afortunada, no fue estimacion parcial, sino sentencia desestimatoria del TS sobre el fondo del asunto, pero sin costas, en ninguna de las instancias.