Actualidad Procedimientos administrativos

El Tribunal Constitucional no baja la guardia frente a las notificaciones defectuosas

Un interesante caso zanjado por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 112/2019, de 3 de octubre revaloriza la necesidad de que las administraciones notifiquen debidamente los actos administrativos, con indicación de los recursos procedentes advirtiendo que esa anomalía no debe perjudicar el derecho a interponer recursos. Es doctrina conocida y consolidada pero en el presente caso ofrece interés por tres razones.

Primera, porque se estima el recurso de amparo frente a una sentencia que había inadmitido el recurso contencioso-administrativo por no haberse interpuesto recurso de alzada (o sea por no haber agotado la vía administrativa) y consideró irrelevante la omisión de la indicación de recursos.

Segundo, porque la doctrina sobre las notificaciones la aplica el Tribunal Constitucional con expresa cita de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común y tal doctrina no distingue entre notificaciones documentales y notificaciones electrónicas.

Tercero, porque queda sacralizada la necesidad de indicar los recursos pertinentes tanto en los actos definitivos como en los de trámite, como en los actos que no ponen fin a la vía administrativa, y tanto en relación con el interesado principal como con terceros con intereses legítimos, y tanto cuando se notifica como cuando se acude a la publicación oficial que lo sustituye, vertiente que no pocas veces ignora la administración.

Por cierto, un bonito ejemplo de esa dejadez notificadora lo ofrece el BOE de hoy, miércoles 6 de noviembre de 2019 que ofrece la siguiente publicación, donde la motivación y la indicación de recursos brillan por su ausencia (¡vivir para ver!).

Pero veamos el caso y la tremenda utilidad de esta Sentencia 119/2019 por su actualidad, contundencia e implicaciones, en palabras literales del Tribunal Constitucional:

Primero, los antecedentes administrativos:

  • Por resolución de 7 de mayo de 2014, del director general de Planificación Sociosanitaria, Farmacia y Atención al Ciudadano, de la Consejería de Sanidad y Política Social, se autorizó el retorno de la farmacia que se había trasladado provisionalmente a su primitivo emplazamiento.
  • Contra la citada resolución de 7 de mayo de 2014, la demandante de amparo interpuso recurso contencioso-administrativo (procedimiento ordinario núm. 320-2014), alegando, entre otros motivos, que dicha resolución no le había sido notificada en forma.
  • La sentencia núm. 757/2016, de 4 noviembre, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia inadmitió el recurso en virtud de lo establecido en el art. 69 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), pues consideró que el acto impugnado, al ser susceptible de recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad, no agotaba la vía administrativa.

El recurso de amparo de una farmacéutica incluía el siguiente fundamento:

En el recurso de amparo se aduce que la sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, al inadmitir su recurso contencioso-administrativo por apreciar que el acto impugnado no había agotado la vía administrativa previa [art. 69 c) LJCA], ha vulnerado su derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE). Según se sostiene en la demanda de amparo, el acto impugnado no había sido debidamente notificado. La ahora recurrente tuvo noticia del mismo por la comunicación que le dirigió el jefe de Servicio de Ordenación y Atención Farmacéutica el 8 de mayo de 2014, pero este acto de comunicación no contenía ni el texto íntegro del acto ni cumplía las exigencias que según establecía el entonces vigente art. 58.2 de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) debía cumplir toda notificación (la indicación de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que contra el mismo procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlo). Esta circunstancia determina, según se alega en la demanda de amparo, que no puede inadmitirse el recurso por el referido motivo. Esta conclusión se fundamenta tanto en la jurisprudencia de los tribunales contencioso- administrativos como en la de este Tribunal. En relación con la jurisprudencia constitucional se invoca específicamente la doctrina contenida en la STC 158/2000, de 12 de junio.

La letrado autonómica se opuso al recurso de amparo (frente a la fiscalía que postulaba su estimación) aduciendo:

“A su juicio, la recurrente a través de este recurso de amparo pretende soslayar tanto la obligación legal de agotar la vía administrativa (art. 114.1 LPC, entonces vigente) como la que tienen el órgano judicial de aplicar la causa de inadmisión prevista en el art. 69 c) LJCA. Por todo ello considera que el recurso de amparo debe ser desestimado.

Y finalmente el loable veredicto del Tribunal Constitucional:

Ahora bien, ha de tenerse en cuenta también que la Ley de procedimiento administrativo impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo y además dispone que las notificaciones que no contengan esta información no surtirán efectos hasta que el interesado interponga el recurso procedente. Así lo establecía expresamente el art. 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, que era la norma aplicable en el supuesto ahora enjuiciado, y así lo prescribe ahora el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada. La Sala, sin embargo, consideró que, en virtud de lo dispuesto en el art. 69 c) LJCA, el recurso resultaba inadmisible «con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante», por lo que se limitó a constatar que el acto impugnado no era definitivo en vía administrativa, pero no tomó en consideración si la administración, al notificar a la recurrente esta resolución, le había ofrecido la información necesaria para que pudiera ejercer debidamente su derecho a recurrirla.

Esta forma de proceder supone desconocer las garantías que, a estos efectos, consagraba el art. 58.3 LPC (actualmente establecidas en el art. 40 LPACAP) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución. El Tribunal tiene declarado, entre otras muchas, en la STC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6, que «no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, y 193/1992, de 16 de noviembre, FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que el art. 58.2 LPC recoge”.

En consecuencia se declara vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y se anula la Sentencia de la Sala territorial, así como la providencia que inadmitió por falta de interés casacional objetivo el recurso de casación.

En este punto, es interesante constatar lo curioso que una cuestión no revista interés casacional objetivo (pese a encerrar una nulidad radical con lesión de tutela judicial efectiva) y que revista interés constitucional pues la providencia del Tribunal Constitucional lo admitió “ a trámite el recurso de amparo formulado al apreciar que «concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC) porque el recurso puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, FJ 2 b)]».

Muy interesante esta perspectiva porque abre una esperanza a la repesca por el Tribunal Constitucional de lesiones a derechos fundamentales, pues ya comenté que los errores procesales no tienen recurso de casación que los corrija. Esperanza remota, pero esperanza al fin y al cabo.

Y si interesa profundizar…

 

11 comments on “El Tribunal Constitucional no baja la guardia frente a las notificaciones defectuosas

  1. Contencioso

    Me llama la atención que la Sala no fuera consciente de las consecuencias de su decisión. Inadmitiendo el recurso de plano por no ser acto impugnable ante la jusrisdicción, devenía firme la notificación del mismo y por lo tanto se privaba al interesado de la alzada y con ello, de atacar el propio acto final que la Sala sí consideraba realmente impugnable. A lo mejor se me escapa algo, pero así expuesto el tema parece claro, y lo que había hecho la Sala de instancia era convertirlo en una pescadilla que se muerde la cola: Si no me notifican no puedo interponer alzada, y sin ella no puedo acceder a la vía jurisdiccional. Pero si impugno lo único que conozco, me inadmiten por no interponer una alzada que no pude interponer por no haberme notificado en su día. Verdaderamente rocambolesco tanto el caso, como el hecho de que haya tenido que llegar nada menos que al TC para solucionarse.

    Saludos

    • Fernando

      Afortunadamente en este caso sí llegó al TC y lo resolvió en beneficio de la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA a la que todos los ciudadanos y administrados tenemos derecho. Entiendo su perplejidad y sorpresa porque es un caso que a pesar de su frecuencia con la que lamentablemente se produce no recibía, (y probablemente no recibirá) su adecuada respuesta con la anulación del acto.

  2. Jose Luis

    Por desgracia, casos como el comentado suceden todos los días. También en supuestos similares vemos cómo, con frecuencia se prescinde de determinados formalismos dispuestos en garantía de los ciudadanos sin consecuencia jurídica alguna so pretexto de que solo acarrean nulidad los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento. Aquí la verdadera noticia es que el Tribunal Constitucional se haya interesado por el asunto, lo admitiera a trámite y, más sorprendentemente aún, pusiera una sentencia razonable y justa (esta vez tocaba dar la de cal).
    La pregunta es si en adelante, cuando esa administración o cualquier otra vuelva a las andadas (si se me permite, uno de sus modus operandi es el desgaste por agotamiento), se admitirán a trámite recursos de amparo ante nuevas vulneraciones justificándose la especial transcendencia constitucional, o ese día ya no tocará.
    La jurisdicción contencioso-administrativa es la hermana pobre de las jurisdicciones (en mi modesta opinión): Muchos ciudadanos no acuden a ella por temor ya que piensan que la administración siempre lleva las de ganar: A veces por desconocimiento, otras veces, no tanto, pues resulta palpable la inseguridad jurídica, por no hablar de las innumerables prerrogativas con que cuenta la administración en sede jurisdiccional e, incluso, las no previstas legalmente y que dadivosamente se le conceden (en perjuicio del particular recurrente, claro). Cierto es que no falta quien interpreta las normas procesales con ecuanimidad y hasta impone las costas de vez en cuando a la administración.
    Otra cuestión que se suscita en mi opinión, si realmente creemos en que la administración tiene que ser cercana al ciudadano (código de buenas prácticas, etc…), es que se ha de informar debidamente al ciudadano de los trámites; muchas veces la información resulta confusa y ambigua, jugando al despiste, incluso los profesionales del Derecho hemos de leer varias veces una resolución para tratar de descifrar su significado, de manera que muchas de las pretensiones no se malogren en vía administrativa en la cual no es preceptiva la intervención del abogado y la hagamos accesible al que carece de medios económicos para contratar los servicios de uno (aunque algunos idealistas seguiremos ayudando a las personas de manera desinteresada).

  3. francisca.a.

    Muchas gracias al Tribunal Constitucional por esta sentencia y corregir este error procesal.

  4. bien hecho!

    • De vez en cuando el Tribunal Constitucional corrige los errores procesales. En muchas ocasiones ni los admite a trámite 😔.

  5. Concuerdo que el asunto de las notificaciones defectuosas, o notificaciones de resoluciones administrativas sin indicar o sin indicar correctamente los recursos disponibles, es el pan nuestro de cada día, y que es una pena o un sinsentido que tales defectos no tengan acceso ni a CASACIÓN…. ni a APELACIÓN…. pues hay asuntos que se dirimen en ÚNICA INSTANCIA por las Salas CON-AD de la Audiencia Nacional y que normalmente vienen del TEAC.

    Asuntos de cuantía elevada que merecen una apelación o una casación amplia -como la «antigua» casación penal- que entre en defectos formales que han causado indefensión.

    Aunque el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 16.12.1966 exigía una doble instancia penal, y la «antigua» casación penal (hoy en día hay apelación penal antes de la casación) era tan «amplia» que era de facto casí una doble instancia…no sucede lo mismo con una doble instancia en la jurisdicción contencioso-administrativa. Creo que un Estado de Derecho y sabiendo que los seres humanos somos falibles (también los Jueces o Magistrados) debería ofrecer siempre una DOBLE INSTANCIA en todas las jurisdicciones o por lo menos en casos de cuantía importante superior a 600.000 Euros o a la cifre que se fije («de minimis non curat pretor»).

    En asuntos de notificaciones defectuosas padezco un caso real curioso en que DOS NOTIFICACIONES en el mismo asunto, firmadas por la misma persona y CONTRAPUESTAS ENTRE Sí y que dicen que fueron bien hechas (o tampoco porque se notificó por internet a una persona física no residente que había indicado un domicilio de notificaciones en España en el modelo 030; pero como tenía como representante-asesor a una SL, ella sí obligada a recibir notificaciones, pues la AEAT notificó por internet al representante SL, por mucho que éste en sus recursos indicó el mismo domicilio a efectos de notificaciones ) pero que tras las consultas telefónicas con AEAT sobre cual DE LAS DOS era la notificación correcta, contestan por internet, mediante «COMUNICACIÓN» de un párrafo que la notificación correcta era la primera en el tiempo y que la segunda notificación con la liquidación tributaria había que tenerla por nula e inexistente…. Justo lo contrario que lo que nosotros intuíamos: que la notificación posterior en el tiempo, anulaba a la notificación anterior.

    Aunque la COMUNICACIÓN decía expresamente que por la misma se SUBSANABA el error detectado, y uno pensaría que es desde entonces cuando corre el plazo para interponer la reclamación económico-administrativa contra la notificación correcta, el TEAR dijo que no, que el plazo contaba desde la fecha de la notificación primigenia y no desde la fecha en que se aclaró mediante «COMUNICACIÓN» cual de las DOS notificaciones con liquidaciones tributarias sobre el mismo asunto y contrapuestas entre sí, era la correcta.

  6. Juan Manuel del Valle Pascual

    Me parece indigno de un estado de derecho que se le obligue a un ciudadano a llegar hasta, nada menos, el Tribunal Constitucional para alcanzar esta declaración tan básica, demostrativa -con tanto respeto como enfado lo digo- de que la jurisdicción contencioso-administrativa no es nada imparcial, sino corporativa funcionarial, preconscientemente proclive a las administraciones públicas con las que comparte sangre y prejuicio, en un ánimo común sobre el mito de la objetividad de la actuación de las entidades públicas, de anacrónicos resabios y realidad inexistente. Cómo se le puede obligar a un ciudadano a tan larga pelea conducente, en este caso, a tan pírrica victoria. Dirán luego que no es maldición lo de que «pleitos tengas y los ganes». Aunque es más de quejarse las ocasiones en que «razón tengas y los pierdas», lo que acontece con desmedida frecuencia, como para que pueda pensarse que estamos en un estado de derecho, algo más que en ocasiones puntuales.

    • No puedo estar más de acuerdo. Siempre repito que mi primer caso en esta jurisdicción me debería haber ilustrado por dónde iban los tiros: un municipio muy rico quería cobrar un IAE del año 1996 a una SL que no se constituyó hasta 1997 y que en 1996 simplemente no existía. No hubo condena en costas, como entonces era habitual hasta en los casos más flagrantes.

      O lo de la no devolución de un IVA pagado e ingresado mensualmente a cuenta por un barco en construcción que finalmente no fue entregado por quiebra del intermediario-vendedor. NO hubo hecho imponible; como bien dice la Directiva comunitaria. Ya sabía que en España se «transponen» las Directivas comunitarias a la manera española y donde dicen «exigibilidad anticipada» te pueden traducir «devengo anticipado» (algo imposible como el embarazo anticipado). O donde dicen «declaración de ejecutividad» pueden poner «despachar la ejecución». La española suele ser siempre la versión lingüística discordante en la trasposición del derecho comunitario al derecho nacional.

      Tengo dudas de que los juristas-lingüistas que traducen derecho comunitario al español tengan la suficiente o alguna experiencia profesional, o que se dignen preguntar a expertos prácticos en caso de dudas… si es que les surgen las dudas, claro está.

      Menos mal que, a veces, el TJUE de Luxemburgo, sobre todo en cuestiones tributarias, nos ayuda y pone las cosas claras. Sentencias contra el Reino de España en materia tributaria hay ya demasiadas. Recalcitrante actuación de las Administraciones Públicas españolas.

      Si tomar el dinero de los súbditos se hace mediante leyes -fiscales, mayormente- , por lo menos que se cumpla la letra, el espíritu y finalidad de esas leyes. Y que no se machaque al administrado con un peregrinaje administrativo, contencioso que dura décadas.

      Si no es así, dejémonos de simulacros y escenografía y que hagan lo que quieran: que cojan directamente nuestro dinero de las cuentas bancarias, y reduzcamos la burocracia administrativa y judicial.

      ¡Gigantesca diferencia entre la tuitiva jurisdicción social y la pro-Administración jurisdicción contenciosa!

  7. FELIPE

    Uno de los grandes problemas de los actuales recursos de amparo y de casación contencioso administrativa es que su planteamiento y admisión vienen condicionados por la necesaria justificacion de la concurrencia de conceptos jurídicos muy abiertos e indeterminados, como son la especial trascendencia constitucional (ex art. 50.1 LOTC) y el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (ex art. 88.1 LJCA), de apreciación discrecional y muy restrictiva. Tan caros de ver y acreditar son estos presupuestos que, en la mayoría de las ocasiones, el partido ni siquiera llega a celebrarse. En el fondo de todo subyace una sobrevenida limitación, por parte del legislador (LO 6/2017 y LO 7/2015), de la posibilidad de hacer uso de tales remedios jurídicos, lo que supone limitar los derechos, las garantías y la seguridad jurídica de los justiciables. Actualmente, se rechaza el criterio puramente subjetivo de la gravedad de la lesión y se pasa a un criterio objetivo y de afectación a la generalidad.

    Sin embargo, y esto es lo que hoy me interesa destacar del artículo de nuestro -siempre agudo y sutil- mentor (que, con carga de profundidad, pone de manifiesto la paradoja que supone estar ante una cuestión que no reune interés casacional objetivo y que sí tiene relevancia constitucional), existen fórmulas para, a partir del previo e imprescindible conocimiento de la doctrina constitucional o casacional relevante, intentar salvar -con mucha habilidad y no poca suerte- este enorme agujero negro. En este sentido, la STC 155/2009, de 25 de junio, nos facilita a los operadores jurídicos una serie de supuestos genéricos -no cerrados- en los que concurriría el citado requisito de trascendencia constitucional. Ello nos permite centrar la diana y ajustar mejor el tiro del posible recurso.

    Así, conocer con profundidad la evolución, el contenido y los matices de la doctrina constitucional relevante puede ser un medio para poder sugerir con éxito al Tribunal Constitucional que: la aclare, complemente o modifique en un determinado sentido a la luz de las características del asunto planteado en la demanda, del surgimiento de nuevas realidades sociales o de que existen resoluciones judiciales contradictorias al interpretar de manera distinta la doctrina constitucional sobre el derecho fundamental cuestionado (ATC 165/2011, de 13 de diciembre, FJ único); reaccione frente a la negativa manifiesta por parte del órgano judicial del deber de acatamiento de la doctrina del TC ex 5 LOPJ (STC 133/2011, de 18 de julio, FJ 3; ATC 26/2012)… Mutatis mutandis, lo mismo cabe decir respecto de la doctrina del TS.

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