Decía Machado, el poeta –no el administrativista– que «solo el necio confunde valor y precio». Lo comento porque una de las barreras procesales tan necesaria como curiosa es la cuantía de los litigios contencioso-administrativos.
Y digo barrera porque el legislador utiliza la cuantía de lo que está en juego en el pleito a modo de esclusa que permite el paso de más o menos pleitos al recurso de apelación de las sentencias de los Juzgados contencioso-administrativo frente a las Salas.
Así, por ejemplo, cuando se crearon los Juzgados de lo contencioso-administrativo en 1998 la cuantía que abría el paso al recurso de apelación era de 18.000 euros, que en el año 2011 se elevaría 30.000 euros, con lo que todo asunto de inferior cuantía quedaba condenado a ser enjuiciado y resuelto en una sola instancia ante el Juzgado.
La paradoja radica en que esos 30.000 € se refiere a la “cuantía neta”, o sea, sin recargos e intereses, y cuando son varios conceptos de distinta naturaleza (distintas pretensiones) no se acumulan, como tampoco se acumulan las reclamaciones de varias personas en comunidad de bienes o coherederos, unido a que en el ámbito tributario la cuantía no es el monto total reclamado sino la del devengo trimestral, por ejemplo.
Es verdad que algún filtro hay que poner y que la Constitución solo ha garantizado la segunda instancia para la vía penal, pero a veces se producen situaciones que mueven a la perplejidad.
Comentaré dos de ellas de sumo interés.
I. En primer lugar, las sanciones disciplinarias a los funcionarios cuando se refieren a suspensión de funciones (p.ej. suspensión de empleo y sueldo por dos meses). Pues bien, tradicionalmente la cuantía de estos litigios consistía en las retribuciones correspondientes al período a que se refería la suspensión, de manera que se monetarizaba la sanción según la nómina. Con ello, en la práctica, dado que la inmensa mayoría de la suspensión de funciones era inferior a nueve meses (suponiendo una elevada nómina mensual de tres mil euros) quedaban siempre enjuiciadas en única instancia por el Juzgado, sin apelación.
Ahora bien, dado que una sanción de suspensión de funciones es un baldón, se planteo como cuestión de interés casacional si debía considerarse de cuantía indeterminada, a efectos de abrir la vía de la apelación, pues muchos son los desdoros que comporta la sanción, y no valorables económicamente.
La STS del 28 de mayo de 2019 (rec. 262/2016) aborda la cuestión y confirma el criterio tradicional estableciendo:
4º La sanción de suspensión temporal de funciones es susceptible de medirse en términos económicos, lo que alcanza a todos los conceptos que conforman la retribución bruta o íntegra de la que se priva al sancionado durante el lapso de tiempo de la suspensión, y fuera del mismo por la minoración que en las pagas extraordinarias se haya producido por razón de la reducción del tiempo no trabajado en la anualidad. Se toma como referencia la retribución bruta pues la misma constituye el derecho individual o económico afectado por la sanción cuya anulación se pretende.
Por tanto, según esta sentencia, ha de estarse a la cuantía económica que representa la sanción y no al desdoro o daño moral, que para la Sala ha de reclamarse como pretensión autónoma, que podrá o no acumularse a la de la sanción (pero no abre la apelación a esta).
Me temo que considerar que una sanción de suspensión de funciones tiene solamente la cuantía objetiva de la privación retributiva no se ajusta a la realidad del daño que supone. No solo el suspenso pasa a una situación administrativa nueva sin el conjunto de derechos y deberes del funcionario, sino que s sabido que, al igual que en la vía penal, existe la “pena de banquillo” de sufrir el expolio y llevar el sambenito de estar sometido a investigación, en las Administraciones el ser sancionado con suspensión de funciones supone estar en boca y ojos de todo el mundo; y si se trata de una Administración local pequeña, correrá como la pólvora e incluso entre los vecinos. No es lo mismo el sufrimiento por una multa de tráfico que porque te aparten de tu trabajo, a los ojos de tus compañeros y familiares. Como no es lo mismo reclamar un mes de vacaciones (que bien puede cuantificarse según la nómina) que reclamar por ser castigado un mes sin vacaciones.
Por eso no me sorprendió que por STS de 6 de febrero de 2020 (rec.2909/2’17) que cambia de criterio y dispone respecto de la suspensión de funciones del funcionario su consideración como cuantía indeterminada:
« Pasa automáticamente a una situación administrativa distinta en la que no goza de todos los derechos que la de servicio activo comporta (artículos 86.2 y 90.1 del Estatuto Básico del Empleado Público). La situación administrativa de suspensión implica, obviamente, la imposibilidad de pasar a otra distinta. Además, conlleva la pérdida de antigüedad correspondiente al tiempo al que se extienda ya que, mientras permanece en ella, no presta servicios que se le puedan reconocer, con los consiguientes efectos permanentes que esto supone para su carrera administrativa. La suspensión le impide, igualmente, participar en concursos y tomar parte en las actividades de formación.
Ya hemos visto, por otra parte, que la Administración no niega la repercusión de la situación administrativa de suspensión de funciones en las cotizaciones a la Seguridad Social. En la medida en que estas son consecuencias bien concretas, inherentes a las sanciones impuestas a la Sra. ., no es preciso que acredite de qué modo le han afectado para apelar la sentencia de instancia. Por el contrario, llaman por sí solas a la aplicación del artículo 42.2. Esta solución no conduce a dejar sin efecto la regla del artículo 81.1 a) de la Ley de la Jurisdicción en todos los casos de imposición de sanciones a los empleados públicos. Está claro que en nada afecta a aquellos supuestos en que sean meramente económicas. Solamente, se proyectará sobre los recursos de apelación contra sentencias en las que se enjuicien sanciones que, por su naturaleza y efectos, trasciendan a la mera dimensión pecuniaria. Mantener la interpretación seguida por la sentencia recurrida en casación supone, no sólo ignorar las consecuencias efectivas de la sanción de suspensión de empleo y sueldo, sino, también, aceptar que sean apelables sentencias sobre sanciones de apercibimiento y negar que lo sean las que se pronuncien sobre otras de muy superior entidad, como las que se impusieron a la Sra. .. Tal resultado no se compadece con la finalidad de reservar el recurso de apelación a los asuntos de superior trascendencia a que alude la Sala de La Coruña, ni se desprende necesariamente de una regulación legal en la que el artículo 42.2 sienta una regla específica para los casos en que las sanciones a funcionarios, además de una vertiente económica, comporten otras no evaluables en dinero».
II. Otro caso recientemente zanjado es la cuantía de los pleitos sobre la responsabilidad solidaria del recurrente como administrador de una mercantil por la deudas contraídas con la Tesorería General de la Seguridad Social. Hasta no hace mucho el Tribunal Supremo mantenía que cuando se reclamaba una única cantidad en monto global a un administrador por las deudas de su entidad, ese era el gravamen y cuantía. Sin embargo, la STS de 14 de enero de 2020 (rec. 5164/2017) expone el cambio de criterio y se llega a la conclusión contraria, al entender que, con carácter previo al examen del acto único de derivación de responsabilidad, ha de examinarse cada acto administrativo de liquidación y, en consecuencia, únicamente podrán acceder al recurso de apelación, por razón de la cuantía, las liquidaciones derivadas cuyo débito principal supere el límite legal, en este caso los 30.000 euros del recurso de apelación.
Con ello, difícil resulta imaginar una liquidación de cuotas que exceda, como principal, los 30.000 € mensuales, con lo que son cuestiones abocadas a resolverse en única instancia. Este criterio parte de no distinguir el derecho a apelación cuando se trata del trabajador que discute una liquidación que cuando es el administrador de la empresa responsable de un conjunto de liquidaciones de sus trabajadores. Afirma esta sentencia:
«reiteramos, que si bien este Tribunal ha mantenido, durante un tiempo, la admisión del recurso de casación cuando lo que se discute no son las liquidaciones concretas que integran el acuerdo de derivación de responsabilidad, sino la procedencia de dicho acuerdo como acto único, siempre que el importe total derivado superase el límite legal para acceder al recurso (de casación), ahora reconsiderando la cuestión, se llega a la conclusión contraria, al entender que, con carácter previo al examen del acto único de derivación de responsabilidad, ha de examinarse cada acto administrativo de liquidación y, en consecuencia, únicamente podrán acceder al recurso de casación, por razón de la cuantía, las liquidaciones derivadas cuyo débito principal supere el límite legal»
Lo expuesto, únicamente quiere dejar ver el efecto acordeón de la cuantía cuando se trata de abrir o cerrar las puertas de la Justicia.
Insisto en que no puede todo el mundo recurrir todo en todas las instancias y con derecho a todo tipo de recursos, (no hay sistema judicial ni economía que lo resista) pero bien estaría que fuera el legislador el que fijase los criterios con mayor detalle, objetividad y adecuación a la realidad de las cosas.
Al fin y al cabo, nadie pleitea por gusto, y si mal está que te desestimen el recurso, peor sienta que te lo inadmitan, y además por razón de la cuantía, cuando el gravamen que supone un acto administrativo en la esfera personal solo lo sabe el afectado.
Es un artículo muy bien hilvanado, gracias a mi admirable Magistrado, J.R.Chaves.
Hola, José Ramón:
Creo que el criterio que aplica la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2020 (recurso 5164/2017) no es tan novedosa puesto que dicho criterio ya ha sido aplicado previamente por dicho Tribunal y Sala. En este sentido, entiendo que en el Auto 6115/2011 del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2011, recurso de casación 1453/2010, ponente Ricardo Enríquez Sancho (Cendoj: 28079130012011200984), sobre un reintegro de una subvención, ya consideró que
la cuantía que se debe considerar a efectos de la casación es el importe subvencionado de cada uno de los cursos de formación, y no el montante total acumulado. Dicho Auto señala otros Autos (incluso uno de 1999) que ya habían aplicado ese criterio.
Pongo el enlace al Auto al que aludo
http://www.poderjudicial.es/search/indexAN.jsp
Un cordial saludo
Lo que ya llega a extremos escandalosos y de vergüenza ajena es el criterio de ciertas secciones de ciertas Salas que confunden (No sé si es peor que sea de forma intencionada o sencillamente ignorante) la regla de la cuantía para apelación y la de instancia. De manera que aplican la de apelación a la instancia, troceando la cuantía e inhibiendo a los Juzgados asuntos que son suyos, a los cuales además dejan obviamente sin apelación. Por ejemplo, una derivación de responsabilidad por impago de cuotas como la que comentas por un total p.ej. de 80.000 euros en efecto no tiene apelación si se consideran las deudas/cuotas individuales separadas (41.3 in fine); Pero su cuantía a efectos de competencia objetiva sí es de mas de 60.000 euros porque debe sumarse el valor total de la pretensión (41.3 a initio) y por tanto corresponde la Sala (8.3.2).
Todo sea por trabajar un poco menos, a costa de que lo haga otro -que no puede protestar- claro está.
Enhorabuena como siempre, pero en el fondo, decisiones como la STS de 28/5/19 chocan frontalmente con la ausencia de la sanción disciplinaria de multa y la repugnancia doctrinal que siempre ha causado. Es indudable que en el fondo de estas decisiones siempre late el cómodo portazo judicial.
El criterio sobre la cuantía en sanciones disciplinarias ha cambiado por STS de 6 de febrero de 2020 (rec. 2909/2017) ahora todas tienen apelación
Un saludo
Gracias, ya he actualizado el post…Se ve que la doctrina casacional cambia qual piuma al vento. Un saludo afectuoso
Tengo pendiente de resolución un recurso casación, admitido y apreciado interés casacional objetivo, sobre un tema interesante y relacionado. Si se puede o no apelar cuando, en caso de estimación parcial lo que se discute en apelación, es decir, el interés ecónomico revocatorio, es inferior a 30.000 €, al margen de que la cuantía inicial fuese superior a 30.000 €… veremos
En primer lugar, felicitarle por la admisión a trámite de su recurso de casación y desearle una futura estimación del mismo pues, además de del meritorio éxito profesional que supondría, reforzaría el derecho y las garantías de defensa de todos en vía contenciosa administrativa.
En segundo término, poner de manifiesto que la posición tradicional del Tribunal Supremo, con relación a los recursos de casación contra sentencias de contenido parcialmente estimatorio, ha sido considerar que la cuantía a efectos del recurso se concreta en la entidad económica de lo desestimado en la sentencia al actor-recurrente y en lo estimado respecto del demandado-recurrente, es decir, en la diferencia económica entre lo otorgado en la sentencia recurrida y lo pedido en casación, parámetro que resulta distinto de la entidad económica del proceso (por todos, AATS de 8 de septiembre de 2005 -rec. 9709/2003- y de 7 de junio de 2012 –rec. 6220/2011-, y SSTS de 14 de febrero de 2006 -rec. 103/2001-, de 24 de octubre de 2013 –rec. 1191/2013- y de 3 de febrero de 2014 –rec. 2791/2011-). Criterio, el de limitar la cuantía del recurso a la entidad económica de lo pretendido ante el órgano ad quem, que ha venido siendo aplicado al recurso de apelación por la mayoría de los tribunales (entre otras, SS de 5 de enero de 2013 –apelación 688/2012- de la Sala Valladolid del TSJ de Castilla y León, de 21 de junio de 2012 (apelación 103/2012) y 9 de enero de 2013 (apelación 656/2012) del TSJ de Madrid, de 14 de junio de 2012 (apelación 36/2011) de la Sala de Sevilla del TSJ de Andalucía, o de 31 de octubre de 2013 (apelación 141/2013-) del TSJ de Cantabria.
En tercer lugar, no obstante lo anterior, ante el radical cambio de regulación del recurso de casación (aplicable a las sentencias y autos posteriores a 22-07-2016) y el mantenimiento inalterado del de apelación, hay poderosas razones que invitan a reconsiderar la anterior posición. A este respecto, parece más acertado mantener que la única cuantía a considerar efectos de estimar procedente el recurso de apelación sea la propia del proceso. En este sentido, tal conclusión: a) se adecúa a lo que literalmente establece la norma (art. 81.1 a LJCA «las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en LOS ASUNTOS siguientes: a) aquellos CUYA CUANTIA NO EXCEDA DE 30.000 €»); b) es la más respetuosa con el derecho de defensa y con la seguridad jurídica; c) se acomoda a la nueva realidad procesal surgida tras la novedosa regulación de la casación (en la que, además, la cuantía ya no es elemento determinante); d) parte de que estamos ante un recurso ordinario, no ante un recurso extraordinario, y de que no cabe una interpretación restrictiva de los requisitos de admisión.
En cuarto lugar, cabría añadir que, formando el sistema de recursos parte del orden público procesal, habrá que admitir que la fijación de la cuantía que haya alcanzado el órgano judicial a quo (si fuera inferior a 30.000 €) pueda ser siempre revisada de oficio o a instancia de parte por el órgano ad quem, tal y como autoriza el artículo 7.2 LJCA (que ordena a Jueces y Tribunales la apreciación de oficio de su propia competencia), y según se extrae, más concretamente, del artículo 40.4 de la misma Ley, que permite fundar en la incorrecta determinación de la cuantía, la queja por inadmisión de la apelación (por todas, SS de 30 de noviembre de 2004 -apelación 381/2004-, de 11 de mayo de 2012 -apelación 925/2011- y de 26 de abril de 2013 –apelación 681/2012-, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Valladolid, del TSJ de Castilla y León, o del TSJ de Madrid de 28 de marzo de 2012 -apelación 1159/2011-).
El TS en materia tributaria ,cuando regía la cuantía para acceder a él, sostuvo reiteradamente que había que estar al perjuicio efectivo, es decir, descontando lo que había reconocido la sentencia de instancia.
Claro está que, como ahora la cuantía ya no le afecta al TS, es previsible que diga lo contrario.
Totalmente de acuerdo con sus consideraciones Felipe. En mi caso me convenía más que no se admitiera la apelación y así me opuse, pero entiendo más razonable que se esté a lo dispuesto en cuanto a la cuantía antes de la sentencia estimatoria parcial. Ahora bien, ello va en contra del criterio sentado para la admisión del recurso de casación pero tal como dice el compañero José Ramón, dado que la cuantía ya se la ……. al Supremo es probable que diga lo contrario respecto al recurso de apelación y por tanto no me den la razón…
Saludos
En relación con la cuantía para acceder a la apelación, sí, yo creo que sí, que es el pueblo quién ha hablado con la boca de sus togados magistrados…Dime a quién eliges, y te diré quién eres…El sistema jurídico español, anda ya algunos bastantes años haciendo mil aguas, que solo se salvo por los cada vez más escasos componentes dotados de prudencia ,sentido común y lógica. La ley, es la forma de solucionar los conflictos sociales, y más bien, parece que en muchas ocasiones, contribuye a crearlos. jueces sin especialización, de sentido común excluido. La virtud de la prudencia los persigue, pero ellos son más rápidos. Sistema judicial colapsado en normas, y cada vez más técnicas inseguras e imprecisas…juzgados abarrotados, muchas veces, por falta de presupuesto, en otras, por la ineptitud de secretarios judiciales, que crean más problemas que resuelven… Y a río revuelto, ganancia de pescadores.
En fin.. cada vez queda vez estamos más cerca del principio.
Y, ¿cuál es la cuantía del pleito cuando lo que se discute no es la sanción de suspensión de funciones, sino la medida cautelar de suspensión provisional?. Pregunto porque conozco un caso en el que el Juzgado de lo C-A dice sin ambages: «Siendo la cuantía de este recurso indeterminada, pero en todo caso inferior a 30.000 €, no cabe recurso de apelación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81.1.a) de la vigente Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 13 de julio de 1998.» Es decir, que la cuantía es indeterminada, pero el juzgador la determina por debajo de 30.000,00 €, y se queda más ancho que Pancho, privando a la Administración demandada de ejercer su derecho de defensa atacando a la sentencia en la segunda instancia.
A todo lo cual hay que añadir que las sentencias de juzgados que no pueden ser apeladas por cuantía, tampoco pueden ir a casación por la interpretación que se ha hecho de lo dispuesto en el art 86 sobre «doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales», de forma que solo puede ir a la casación la Administración!
Estimado José Ramón:
Muchas gracias por la rapidez con la que has comentado esta sentencia, que he buscado en el CENDOJ, pero aun no está publicada. ¿Sabes como la puedo conseguir?
A veces, las sanciones disciplinarias, por el cambio de situación que supone para la persona sancionada conllevan otras consecuencias que no se pueden monetizar. Por ejemplo, cuando la persona sancionada ocupa un cargo y, como consecuencia de la sanción, hay que proceder a su cese.
Muchas gracias José Ramón por tus valiosos comentarios. Hay que dar la bienvenida a la STS de 6 de febrero de 2020, aunque la misma tiene un interesante VOTO PARTICULAR del Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, al que no le falta razón, pues el art. 42.2 LJCA se refiere a acumular «pretensiones», y la Sala trata como tales a los «efectos» de la sanción. Quizás lo deseable sería reformar la LJCA y abrir la apelación a las sanciones muy graves y las graves (en su mitad superior, por ejemplo).
Buenos días. Hay una cuestión que no llego a entender. Cuando se trata de Recursos de Apelacion contra sentencias de los Juzgados contencioso administrativo, el art 81.1 establece (a mi modo de ver muy claramente) que la recurribilidad depende de la cuantía del procedimiento en primera instancia, no así de la cuantía » que se fija en la apelacion». Ejemplo: en primera instancia se reclama por valor de 50.000. La sentencia me condena al 50% : esto es, 25.000 . A mi modo de ver, yo podria recurrir esta sentencia en apelacion porque lo que cuenta es la cuantia del asunto en 1ª instancia, que era de 50.000. Sin embargo, veo que la doctrina atiende a la cuantia del asunto en apelacion, que en ese caso son los 25.000 euros de condena que quiero que se revoquen.
Muchas gracias!
Con relación a esta cuestión, me acaban de notificar la sentencia núm. 690/2020, de 8 de junio de 2020, en el recurso de casación nº 541/2020, que estima el recurso de casación interpuesto por mi cliente y establece que para la apelación, al igual que sucede en la casación, debe estarse a la cuantía que se ventila en la apelación y no a la determinada para la primera instancia. SI lo va a discutirse en apelación no alcanza la cuantía necesaria para acceder a la apelación el recurso debe declararse inadmisible. Si bien estoy contento por mi cliente entiendo que es un paso atrás para el derecho a la tutela judicial efectiva, porque supondrá privar del derecho a una segunda instancia a muchos asuntos.
Compañeros, me encuentro en la circunstancia de interponer un recurso contra una sentencia tramitada por el procedimiento abreviado ante el Juzgado contencioso administrativo con la cuantía de 1000 euros, sin declaración expresa de esta cuantía por parte del juzgado ni oposición de mi cliente, que es el demandado. La sentencia hace dos pronunciamientos. El primero contempla esa cuantía, pero el segundo, que es alternativo al primero, supone un coste de ejecución superior a los 30.000 euros. El problema es que no consta prueba de las consecuencias económicas de la ejecución respecto del segundo pronunciamiento. Me confié, (mal hecho), en que las pretensiones de la demanda habrían de ser desestimadas porque su éxito era inviable. El caso es que voy a recurrir la sentencia para lo cual tengo que probar la cuantía. Mi argumento sería que si la determinación de la cuantía es de orden público, como dicen los tribunales siempre, los requisitos para probar su alcance cuantitativo también lo serán y que el tribunal puede aceptar la proposición de prueba al respecto en sede de apelación en base a lo dispuesto en el artículo 61.1 de la LJCA. Espero vuestra opinión, alguna sugerencia y, también, vuestra crítica, si queréis. Gracias.
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