Geopolítica del lobby, o las atendibles razones de los grupos de influencia

Los juristas solemos mirar la norma con los ojos de un entomólogo hacia una mariposa. La examinamos en lo que es, su tamaño, apariencia, color y función.

Queda fuera la perspectiva que en filosofía se llama “deconstrucción”, esto es, analizar texto y contexto para descubrir la esencia, y demostrar las corrientes subterráneas y contradicciones que pudiere haber entre el fin de la norma y su realidad.

Sin embargo siempre es bueno que el jurista se eleve del texto de la norma y “salga de la caja” de la interpretación que se detiene en “el contexto social”, y reflexione sobre los intereses reales subyacentes en la norma. Es cómodo pero alicorto quedarse con eso del “interés del consumidor”, el “interés general”, el “interés del trabajador”, el “interés del inquilino” o el de “la libertad de empresa, por ejemplo.

Siempre hay algo más bajo la superficie. A veces la motivación o intereses reales está en profundidades abisales y se nos escapa al común de los mortales, pero existe un deber moral de conocer ese trasfondo y un deber jurídico de indagar mínimamente sobre ello (el juez y el abogado no deben ser un verdugo que se limita a cumplir su mecánica misión, sino que debería saber al menos la razón que conduce al desdichado al cadalso).

En esta pesquisa, tan errática como interminable, ha llegado a mis manos la obra “Geopolítica del Looby” (Ed. Círculo Roj0, 2025) subtitulada con gran fuerza descriptiva como “La transformación del poder, la representación y la decisión política” (Ed.Circulo Rojo, 2025), obra de Carmen Muñoz Jodar, fruto de su experiencia periodística y formación académica, que cristalizaría exitósamente en su brillante tesis doctoral (2022).

El título es ambicioso pero me cautivó de inmediato.

Como administrativista me he acostumbrado al torrente impetuoso de normas legales y reglamentarias que enarbolan razones técnicas o principios y valores, pero silencian la fuente real de las mismas. Los intereses reales que han determinado un determinado precepto. Y como no, la presencia de los inevitables “lobbies” o grupos de interés.

Personalmente siempre he considerado los “lobbies” como algo tóxico y rechazable en la génesis de la norma, pero esta obra me ha abierto los ojos para demostrarme que los “lobbies”, pese a su “organización líquida”, cumplen cuatro misiones:
(i) canalizan y orientan la voluntad de grupos hacia posiciones unitarias;
(ii) contribuyen a facilitar la adecuación de la norma a su fin, completando la visión política;
(iii) conjuran otros grupos de influencia de signo contrario, facilitando la armonía de los intereses en presencia; y
(iv) Las influencias se expresan de forma clara y directa en sus foros, negociaciones y despacho con políticos.

La obra es fruto de un loable esfuerzo de concisión para las enormes cuestiones que aborda, y que salen al lector como un poderoso genio de una estrecha botella.

Se parte de un dato indicativo del significado de los grupos de interés, y que demuestra que no es cuestión puramente académica sino de gran calado sociopolítico, como es la institucionalización de los grupos de influencia (vierte el interesante dato de que en Bruselas hay registrados casi 15.000 grupos de interés).

De entrada, advierte que la actividad del lobby requiere un enfoque multidisciplinar dinámico, pues “converge el derecho, la politología, la sociología, la psicología de masas, la historia y, cada vez más, el marketing y la ingeniería de datos”(p.6). Y apuesta por un actividad de lobby “profesional y responsable, transparente y legítima, necesaria”.

Y a continuación adelanta el núcleo de la obra, en cuanto el lobby tiene fines legítimos como son incrementar o proteger el negocio o su reputación, pero también es necesaria su contribución para aportar “ingeniería del consentimiento” o consenso social en las decisiones y actuaciones del poder.

Así pues, comienza el estudio con la separación entre “poder”y “política”, pues las instituciones se debilitan, y el poder deja grandes espacios al mercado y a la iniciativa privada, fenómeno espléndidamente tratado por el profesor Esteve Pardo, en su obra “El camino a la desigualdad. Del imperio de la ley a la expansión del contrato”(2024). En la misma, el profesor identifica y expone los discretos avances del que me atrevo a calificar de “bárbaro” contrato invadiendo en el territorio de la “civilizada” ley: el contrato como productor de normas (autorregulación normativa privada); el convenio entre administraciones o incluso con entidades privadas (Consorcios); la liberalización de servicios (la sustitución de la previa autorización por la mera comunicación o declaración responsable); los convenios urbanísticos o la negociación de la Administración en materia tributaria, sancionadora o bonificando al denunciante de la corrupción; y como no, la apertura de la justicia hacia fórmulas alternativas, arbitraje y mediación de base contractual, mientras llaman a las puertas de la justicia los calificados como “contratos procesales” que permiten a las partes disponer del derecho a la tutela judicial efectiva. En suma, como un fenómeno de vasos comunicantes, el espacio dejado por la regulación del poder público es reconquistado por la regulación privada y detrás de esta se sitúan grupos de interés.

Volviendo a la obra que nos ocupa, a continuación Carmen Muñoz nos explica la capacidad de influencia de los que califica de “micropoderes”, sean empresas, colegios profesionales, sindicatos, sectores empresariales, ONG o plataformas ciudadanas. Me llama la atención cuando afirma que paradójicamente hay grupos organizados que defienden el mismo interés, en abierta competencia.

El Estado abrumado por tantas corrientes, puede optar por un planteamiento prudente y realista, el corporativismo, esto es, por atribuir representatividad a determinados grupos de interés (simplifica los interlocutores a costa de dejar fuera algunos): o bien por un planteamiento ingenuo, el pluralismo, que se abre a escuchar todas las voces, donde el ruido impedirá percibir la melodía.

Me agrada cuando, haciéndose eco de la doctrina, sintetiza los frentes de actividad del grupo de influencia, que me permito ordenar bajo mi personal criterio como lucha ascendente en niveles:

1. Estrategias de concienciación del electorado. Esto es, formar la opinión pública hacia sus intereses.
2. Estrategias de información (o sea, elevar informes y memorias, o celebrar reuniones).
3. Estrategias de confrontación política ( o sea, la protesta y debate abierto).
4. Estrategias de litigio (o sea, los recursos judiciales frente a decisiones gubernativas o legislativas).

También nos informa del proyecto de la denominada “Ley de transparencia e integridad de las actividades reguladora de los grupos de interés”, que excluye de la obligación de registro a las organizaciones reconocidas por la Constitución (sindicatos, asociaciones empresariales y colegios profesionales).

La obra aborda dos conceptos utilísimos.

De una lado, el de “agenda”, pues considera que la tensión brotará para acompasar la “agenda política” con las agendas que influyen en esa política: la social (lo que preocupa a la sociedad) y la mediática (lo que ocupa a los medios de comunicación). Y así la obra se adentra a analizar los factores de inclusión en las mismas, y las fases típicas, señalando las múltiples variables que inciden en la “agenda política” que a su vez será la “agenda del Gobierno” (baste pensar en la inclusión o posición en la agenda política de temas como la vivienda, la lucha contra el cambio climático, el paro, la influencia de las redes sociales, o por desgracia, la posición y medidas ante las guerras).

De otro lado, el concepto de «ingeniería del consentimiento», esto es, el sendero de gobiernos y grupos de influencia para captar o promover una opinión pública favorable a sus tesis. La esencia de la democracia es permitir que todos puedan expresarse e intentar persuadir a los demás. Me recuerda que en los orígenes de la democracia, lo que como es sabido, tuvo lugar en Grecia allá por el siglo VI, la gran conquista fue la llamada “isonomía”, la Ley es igual para todos, y la “isegoría”, todos los ciudadanos tienen derecho a tomar la palabra y expresar su opinión en la asamblea, para poder cambiar esas leyes que a todos unen.

Siguiendo el hilo expositivo de la obra, desciende de la nube de los conceptos a la tierra del ecosistema político actual.

Muestra que el debate público se ha desplazado de su sede original en el Parlamento hacia ámbitos más vivos, pues hoy día se sitúan la calle, en los medios de comunicación y en las redes sociales.

Y además que la regulación relevante cada vez se prodiga menos (pese al incremento de “legislación hojarasca”, añado) en un contexto de auge del populismo y planteamientos a corto plazo. La autora con tres pinceladas impresionistas dibuja el cuadro español desde la perspectiva de los retos gubernativos:

• La inestabilidad política que conduce a la ingobernabilidad.
• La disrupción provocada por una realidad compleja y vertiginosamente dinámica.
• La obsolescencia regulatoria, que aboca a la fuerza expansiva de la autorregulación, o de contratos privados entre corporaciones e individuos.

Nos brinda un ejemplo de norma que será la madre de todos los tráficos de influencia y soluciones privatizadoras, como es el disruptivo Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial de 2024.

Finalmente, la hábil pluma de la autora nos lleva a desembocar y asumir tres conclusiones.

1ª Asistimos a un fuerte cambio de paradigma respecto de las claves que se vivían en el siglo XX. Un campo donde los espacios privados consiguen soportar la vela de misiones públicas, donde las emociones se abren paso frente a la fría racionalidad, y donde se alzaprima el consentimiento social sobre la impopular coerción. El resultado es una política pública pragmática, sensible a las voces de los grupos de influencia que van arropadas en factores técnicos, que disipen su carga política subyacente, y sensible igualmente a las voces investidas de independencia (universidades, think tanks, etcétera).

2ª El Estado es grande y armado con poderosas potestades, pero tiene pies de barro en su eficiencia porque las partes y órganos de aquél no parecen gestionar el interés público bajo el principio de unidad de acción y más bien lo hacen desde la dispersión y la visión a corto plazo. También los grupos de interés han sufrido transformaciones pues buscan formas de hacer oír para cambiar la percepción pública de los problemas. Como señala la autora, frente al Estado y a los grupos de influencia, está el ciudadano que opta por la cómoda posición de consumidor que apaga su persecución de causas colectivas. La salida para la autora no es sucumbir al espejismo de un Estado aparentemente fortalecido tras verse inmerso en la pandemia y la geopolítica de las guerras, sino apostar por la colaboración público-privada.

3ª Los grupos de interés tienen legitimidad para influir en el juicio del poder público, siempre que se someta a la transparencia y fluya el diálogo, pues como concluye la obra “Solo la suma de intereses particulares puede construir un interés general”.

En definitiva, “Geopolítica del Looby” (Carmen Muñoz Jodar, 2025) es una obra inspiradora y recomendable, sobre la escurridiza dimensión del poder que atañe a las fuerzas que realmente animan la vida pública y privada, y que permite poner en contexto la futura Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, que vendrá cargada de novedades como por ejemplo: un Registro Obligatorio de los Grupos de Interés para que puedan influir o ser llamados a participar en la toma de decisiones, gestionado por la Oficina de Conflictos de Intereses; la llamada “Huella Legislativa” u obligación de que las normas identifiquen los grupos de interés que han participado; y un Código de Conducta y Sanciones, para velar por su leal y eficaz misión.

Es un dicho clásico el de que «las leyes van donde quieren los reyes», pero debe completarse con que «los reyes van donde quieren los grupos de influencia e intereses». Por eso, entiendo que es difícil saber quien manda realmente, pero desde luego el poder formal del que están investidos los poderes públicos, necesita contar con el poder real de los «grupos de influencia» para fortalecer la legitimidad y acierto de la decisión, siempre bajo la inexcusable exigencia de transparencia (saber quien influye, por qué cauce y en qué medida). Esa es la valiosa enseñanza de la obra.