Procedimientos administrativos

Actos nulos y actos anulables: defectos distintos pero iguales efectos

La sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2020 (rec. 51/2018) resuelve en la línea clásica que «nuestro ordenamiento jurídico no reconoce una acción de nulidad a los interesados contra las disposiciones generales», pero al hilo de esta consabida regla (que los particulares no pueden instar la revisión de oficio para que se declare la nulidad de un reglamento) se aleja de los planteamientos de la dogmática general al eliminar la rigidez de la distinción entre las consecuencias de la nulidad y la mera anulación:

Pues bien, esta distinción en la producción de los efectos jurídicos entre la declaración de nulidad y la anulación, que tiene sus raíces en el derecho romano y en el derecho civil (donde tampoco rige absolutamente, basta una lectura de los efectos de la nulidad de los contratos prevista en los artículos 1300 a 1314), en el campo del derecho administrativo no tiene cobertura legal, aunque haya sido acogida por gran parte de la doctrina. Los efectos retroactivos de la declaración de nulidad y de la mera anulación, vendrán determinados por lo que en cada momento disponga la ley. Y de momento no existe ninguna norma que disponga que la declaración de nulidad suponga siempre la aplicación retroactiva de sus efectos.

Y añade:

Por su parte la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, permitía solicitar del órgano judicial, no solo la anulación del acto o disposición que infringiera el ordenamiento jurídico (art. 41) sino que según el artículo cuarenta y dos.: «además de lo previsto en el artículo anterior, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda», esto es, sin distinguir entre acción de nulidad y anulabilidad, y posibilitando, como ocurría en la mayor parte de los casos, una sentencia con carácter retroactivo al momento en que se dictó el acto o la disposición. Lo mismo se disponía en el artículo ochenta y tres, apartado 1) «La sentencia desestimará el recurso contencioso-administrativo cuando se ajustare a Derecho el acto o la disposición que se refiera. 2) La sentencia estimará el recurso contencioso- administrativo cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder». Y en el artículo ochenta y cuatro se decía que «Cuando la sentencia estimare el recurso contencioso-administrativo: a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o la disposición recurridos. b) Si se hubieren deducido las pretensiones a que se refiere el artículo cuarenta y dos, reconocerá la situación jurídica individualizada y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma».

La actual ley jurisdiccional en el mismo sentido regula los efectos de las sentencias estimatorias en el artículo 72, que en su apartado 2 sostiene que «… Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada», añadiendo en el apartado 3 que «La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111», y disponiendo en el artículo 73 que: «Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente».

Concluye con una importantísima conclusión:

De todo ello se desprende que los efectos jurídicos de la sentencia estimatoria, sea de un acto administrativo o de una disposición, sea por motivo de anulación o de nulidad, son o pueden ser los mismos, de hecho el artículo 70.2 dispone que «La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder», y el artículo 71 dispone que cuando la sentencia sea estimatoria «a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido», esto es sin distinguir si el acto o la disposición es nula o anulable.

De hecho es lo que ocurre habitualmente en la práctica, donde tan solo en los fundamentos jurídicos se habla de nulidad, para justificar en su caso una interposición extemporánea del recurso, al no existir plazo para la impugnación en los supuestos de nulidad de actos administrativos.”

Tal y como digo en mi Derecho Administrativo Mínimo (Ed. Amarante, 2020), “La división dogmática chirría en la práctica (…) Tanto los actos nulos como los anulables, como consecuencia de la presunción de validez, van produciendo efectos. Lo que sucede es que el acto anulable tendrá una especie de «período crítico» que son los plazos de impugnación en vía administrativa o jurisdiccional, de manera que una vez transcurridos sin plantearse recursos, el acto queda inmune a impugnaciones. En cambio, el acto nulo de pleno derecho contará siempre con la espada de Damocles de la revisión de oficio (“en cualquier momento, art. 106.1 LPAC).”

Además ha de admitirse, en sintonía con la mejor doctrina (Tomás Cano Campos se ha ocupado lúcidamente de la fragilidad de la distinción entre nulidad y anulabilidad en el ámbito administrativo) que ciertamente hay actos nulos de pleno derecho que producen efectos (¿o es que no ha producido efectos una licencia nula de pleno derecho mientras tuvo vigencia?, ¿acaso la revisión de la nulidad de pleno derecho no debe respetar los casos donde está en juego la equidad, buena fe o derechos dignos de protección?), de igual modo que hay actos anulables que los producen retroactivamente (¿o puede admitirse que se anule una subvención por incumplimiento de algún requisito sin devolver las cantidades percibidas hasta la fecha?).

 Por otra parte, la sentencia desliza una afirmación sumamente relevante, cuando tras exponer que las sentencias estimatorias no distinguen si la actuación invalidada es nula o anulable, dice: «De hecho es lo que ocurre habitualmente en la práctica, donde tan solo en los fundamentos jurídicos se habla de nulidad». Y digo relevante, porque confieso que en mis comienzos en este planeta contencioso-administrativo, siempre me ocupó -e incluso me preocupó- el observar que la generalidad de las sentencias contencioso-administrativas no incluían ni incluyen en el fallo la calificación del vicio de invalidez del acto que invalidan; sin embargo, queda claro que lo diga o no el fallo, no compromete la ejecución de la sentencia ni la extensión de la invalidez decretada.

En definitiva, la sentencia comentada nos libera de prejuicios sobre el alcance de las sentencias, según aprecien la nulidad o la mera anulabilidad de la actuación impugnada, pues en ambos casos se la expulsa del ordenamiento jurídico y lo relevante será que la sentencia, y singularmente el control de su ejecución, garantice la extensión de la tutela judicial efectiva de los intereses o derechos del recurrente que ve estimado su recurso. Será en el incidente de ejecución donde habrá ocasión de examinar, si se cuestiona por las partes, la extensión concreta mediante una afinada y rigurosa ponderación de intereses y valores jurídicos que pudieren excepcionalmente modularla (seguridad jurídica, equidad, etcétera).

8 comments on “Actos nulos y actos anulables: defectos distintos pero iguales efectos

  1. Luis M. Rodríguez Estacio

    Me parece que existe una confusión terrible entre procedimiento (ley material) y proceso (ley adjetiva). No creo correcto estudiar la naturaleza jurídica de una Institución (ley material) por lo que disponga una ley procesal. Yo soy un clásico: lo nulo no ha nacido para el Derecho. Obviamente -al no estar implicados derechos fundamentales- es una cuestión de legalidad ordinaria y el legislador puede legislar; pero nulidad es igual a inexistencia. Otra cosa es que las leyes de procedimiento (materiales) regulen algunos casos, por equidad, tiempo,etc. en que NO SE PUEDE DECLARAR LA NULIDAD. Pero declarada, los efectos sólo pueden ser ex tunc (muchas SSTS así lo declara, ejemplo: nulidad cursos formación de Andalucía).

  2. El juego de palabras y sus matices,
    Los «abusos» por cambio de palabras están a la orden del día, como el que hace la agencia tributaria modificando el texto literal de la LEY TRIBUTARIA.
    La agencia considera «poner de manifiesto» = «demostrar»
    El texto legal https://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Impuestos/Impuestos/Paginas/Impuestos.aspx
    La Ley General Tributaria, en su artículo 2.2., letra c), define los impuestos como «los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente

    • Veamos porque la Agencia Tributaria es el mayor ladrón del reino de España.
      https://www.agenciatributaria.es/AEAT.educacion/Profesores_VT3_es_ES.html#214
      Finalmente, los impuestos son los tributos más importantes, pues es a través de ellos como se obtienen la mayoría de los ingresos públicos para costear las necesidades colectivas. Son cantidades que se exigen obligatoriamente por ley sin que exista una contraprestación individualizada específica y que se fundamentan en hechos que demuestran la capacidad económica de los ciudadanos.

    • La agencia considera…

      «poner de manifiesto» (una sola vez) = «demostrar» (tantas como se proponga el recaudador)

      «contribuyentes» (personas, físicas o jurídicas) = «Ciudadanos» (personas físicas)

      A las personas jurídicas les recaudan impuesto por poner de manifiesto, correcto, pero a los ciudadanos nos recaudan un impuesto cada vez que «movemos» nuestra capacidad económica porque se demuestra su existencia, aun cuando ya era
      manifiesta y tributó por ello.

  3. andresmoreyjuan

    No se bien si se ha comentado. He visto la mención de los efectos producidos por ejemplo de una licencia nula de pleno derecho. También está el efecto de una obra o suministro de un contrato nulo por inexistencia de crédito.
    Pero la nulidad de pleno derecho equivalente a la inexistencia de acto administrtatvo, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa objetiva, debe considerarse acto privado y responsabilidad de la autoridad o funcionario que lo realiza.
    Si hay derivaciones penales se han de denunciar por la propia Justicia.
    Lo contencioso administrativo va más allá de la jurisdicción civil y ha de contribuir a eliminar las irresponsabilidadesy al buen funcionamiento y configuración de la Administración pública.
    Su función en este aspecto es esencial y la sublima. La nulidad de pleno derecho y la consciencia de su comisión es un infracción muy grave.

  4. Si bien como comentas, los tribunales no suelen distinguir en las sentencias contencioso-administrativas de nulidad o anulabilidad, sus efectos si se entienden diferentes, siendo en la mayoría de casos perjudicial para el interesado. Si hablamos de materia tributaria la nulidad de alguno de los elementos del impuesto supondrá que los plazos de prescripción comienzan desde el hecho imponible y no, como en los casos de vicios anulables que el plazo de prescripción se considera interrumpido, provocando después el famoso «Segundo tiro». Yo por ello, creo que sería importante delimitar tanto jurisprudencialmente como legislativamente el alcance de cada una de las nulidades y su correcta aplicación, evitando así situaciones jurídicas totalmente injustas según la visión del juez de turno.

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  6. Javier

    Estimado Sr Chavez, siendo un fiel seguidor de su blog y teniendo una gran duda en urbanismo. Me podría dar luz a esta pregunta.
    Una orden departamental firmada por un consejero, que no está publicada en el Boletín oficial, habiéndose la misma incorporada al plan general de ordenación urbana, puede ser considerada nula de pleno derecho o coge vigencia de ley.

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