Es sabida la relevancia del trámite de la previa evaluación ambiental, sea por el procedimiento ordinario (Declaración Ambiental Estratégica), sea por el simplificado (Informe Ambiental Estratégico) al aprobar instrumentos de planeamiento, de manera que ya se omita tal evaluación o ya se acuda por el atajo del «simplificado» en vez del «ordinario», la consecuencia era la invalidez del acuerdo o autorización del plan o programa de que se tratase. Además la jurisprudencia, para conjurar la política de hechos consumados, afirmaba que la fuerza de lo fáctico, por mucho que resulte inatacable en razón del mecanismo del art. 73 LJCA, no puede servir de justificación para eludir el requisito del sometimiento de un nuevo Plan a un proceso de evaluación ambiental (STS de 17/11/2016, Marbella)
Una cierta apertura a la flexibilidad de las consecuencias invalidantes radicales, tuvo lugar con la tímida jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando podía desconectar del vicio a una parte del plan (una zona geográfica o un ámbito regulador específico) de manera que “amputando” el plan, se pudiese salvar del naufragio el resto del mismo. Algo lógico, que comentamos en su día, si se tiene en cuenta:
A) Lo laborioso que resulta en trámites, costes, reuniones y tiempos, la aprobación de un instrumento de planeamiento.
B) Lo fácil que es, desde la perspectiva de un francotirador ejerciendo la acción pública, o de alguien afectado en sus intereses, de encontrar algún vicio en el procedimiento que acarree la invalidez y derribo del plan.
C) Lo difícil que es para un Ayuntamiento gestionar la «reviviscencia» de un planeamiento derogado, y para los propietarios de suelo digerir los vaivenes de la calificación de sus terrenos.
Pues bien, La reciente sentencia de la sala tercera de 12 de marzo de 2024 (rec.5113/2022) aborda la interesante cuestión de los efectos de la invalidez de un plan por deficiencias del preceptivo informe ambiental, y en particular si las obras realizadas al amparo de este instrumento ilegal pueden tomarse en cuenta al planificar el instrumento que lo sustituya, lo que se reconduce a la siguiente cuestión casacional:
Determinar la eventual incidencia que pueda tener la situación en que se encuentre el suelo (suelo urbanizado) afectado por un instrumento de planeamiento urbanístico cuando no coincide, como consecuencia de la anulación jurisdiccional de previos instrumentos, con la clasificación vigente del mismo, (suelo no urbanizable) en la determinación de la modalidad de evaluación ambiental estratégica exigible – ordinaria o simplificada- para la aprobación de dicho instrumento de planeamiento”.
Aquí la sala territorial, bien armada jurídicamente, concluyó en que la falta de evaluación ambiental comportaba la consecuencia de la nulidad de pleno derecho del plan o programa en cuya tramitación se haya omitido, y el Tribunal Supremo acepta que la declaración en 2009 por el Tribunal Supremo de la nulidad del “ Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia supuso reconocer su invalidez desde su origen, perdiendo el Plan, en cuanto disposición general, toda vigencia, sin que ningún acto administrativo e incluso actuación material pueda tener amparo en dicho Plan con posterioridad a dicha anulación”.
Sin embargo, cual pirómano convertido en bombero, ahora la Sala tercera del Tribunal Supremo prepara la sutil rectificación:
La duda surge en relación con aquellas situaciones o actos nacidos al amparo de ese Plan antes de ser formalmente declarado nulo. En principio esos actos o situaciones nacidos bajo la cobertura del Plan estarían también contaminados por la misma ilegalidad. La coherencia de este planteamiento nos debe llevar, por tanto, a considerar que tales actos de aplicación o ejecución no deben ser tenidos en cuenta, no pueden ni deben proyectar efectos jurídicos en relación con actos o disposiciones posteriores.
Y hábilmente, frente al derecho,opone la insostenible fuerza del remolino de los hechos y para eso la sentencia acomete un monólogo para convencerse de que la excepción realmente puede ser una regla:
Sin embargo, esta posición maximalista debe ser matizada. Así lo hicimos en nuestra reciente sentencia núm. 62/2024, de 17 de enero de 2024, (Rec. 2859/2022), al fijar el alcance de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo.
Hay razones y principios superiores, como la seguridad jurídica, la intangibilidad de determinadas situaciones fácticas que por el transcurso del tiempo producen efectos jurídicos o la garantía de las relaciones establecidas al amparo de una norma aparentemente legal, que pueden obligar a introducir limitaciones. La ley de nuestra Jurisdicción, en el caso de anulación de reglamentos, señala en su artículo 73 un límite que atiende a la firmeza del acto. Así, las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.
Este artículo 73 de la LJCA simboliza la presencia de la seguridad jurídica en la regulación de los efectos retroactivos de la anulación de una disposición general, al fijar un límite respecto de aquellos actos y situaciones que gozaron de apariencia de legalidad y presunción de validez ( art. 39.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común).
También el art. 106.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, en relación con la revisión de oficio, establece, siguiendo igual criterio, la misma limitación respecto de los actos administrativos firmes, cuando declara la nulidad de una disposición general, pues subsisten los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
Estos preceptos recogen la solución tradicional de nuestro ordenamiento jurídico y que consiste en que la declaración de nulidad de un reglamento solo proyecta sus efectos sobre los actos que no hayan ganado firmeza. Los actos firmes, en consecuencia, permanecen, subsisten, a pesar de la nulidad de la norma reglamentaria de cobertura.
Es por tanto un principio general de nuestro Derecho, fundado en el principio constitucional de la seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), limitar en ciertos casos los efectos ex tunc de las declaraciones de nulidad de las normas jurídicas, aunque esa nulidad lo sea de pleno derecho”.
Como la Sala ve dificultad en saltar de la conservación de los “actos firmes” hacia la conservación de “actuaciones materiales” no duda en mostrar al público el cambio de la paloma por un ramo de flores:
Esta doctrina que acabamos de exponer está referida a los actos jurídicos firmes dictados al amparo de la norma posteriormente declarada ilegal. Sin embargo, en nuestro caso no estamos propiamente en presencia de actos jurídicos sino de actuaciones materiales (las obras de urbanización) realizadas al amparo de esa norma (el Plan Especial) cuya ilegalidad se declara con posterioridad.
Sin que se pueda establecer una norma general al respecto, sí deben tenerse en cuenta las circunstancias concretas en las que las actuaciones materiales se llevaron a efecto y en nuestro caso es claro, como ya anticipamos, que la urbanización se realiza al amparo de una norma jurídica que goza de presunción de legalidad y eficacia durante diez años.
(…)También debemos reseñar que tanto en el Plan Especial de 1999 como en el del 2018 hubo evaluación ambiental positiva, aunque en este último caso lo fuera por un procedimiento formalmente inadecuado.
Y finalmente fija la doctrina casacional (aunque lo de que “fija” es una licencia literaria):
La respuesta a esta cuestión se deduce de lo expresado en el anterior fundamento. La situación fáctica del suelo (suelo urbanizado), obtenida en su totalidad por la ejecución de un plan urbanístico posteriormente anulado, puede producir el efecto jurídico determinante de la elección de la modalidad de evaluación ambiental estratégica por el procedimiento simplificado y no por el ordinario siempre que, atendido el tiempo transcurrido y la consolidación de la urbanización, esa situación imposibilite a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido o resulten dichas medidas excepcionalmente costosas social y económicamente, siempre que no exista la posibilidad material ni jurídica de elegir otra alternativa distinta de la existente desde la perspectiva medioambiental y concurran especiales razones de interés público que justifiquen la actividad planificadora.
tiempoAntes se decía “van leyes do quieren reyes” y ahora podría parafrasearse “va la ciencia do quiere la jurisprudencia”. Fijar un criterio en conceptos jurídicos indeterminados, mezclados con otros discrecionales, en un campo de tamaña importancia, supone dejar a los Ayuntamientos y Comunidades Autónomas en un mar de dudas cuando se les plantee un caso similar. O sea, para no perderse sobre los efectos de las nulidades radicales, deben guiarse por la brújula de la jurisprudencia, y seguir el norte de la invalidez, siempre que por las circunstancias no sea posible ir al noroeste y resulte conveniente ir al sur, no existiendo alternativa material de dirigirse al oeste.
En mi opinión el respeto al procedimiento en el planeamiento y desarrollo urbanísticos debe ser clave porque se pueden producir una cadena de sucesos en la cual al final el más indefenso sea el que salga perdiendo.
Lo que no se puede admitir bajo ningún punto de vista es que un error entre comillas de un funcionario o de una administración acabe teniendo trascendencia jurídica y luego con el cuento del sin perjuicio de terceros eso se consolide hasta el fin de los tiempos.
En el ámbito del planeamiento primero fue la queja de bueno con que se publique la aprobación definitiva vale. lo tiró el Tribunal Supremo.
Después fue la cantinela de que sólo hay que publicar el articulado entre comillas las normas urbanísticas. Una redacción fatal y consciente de su fatalidad por parte del legislador en cuanto al artículo 70.2 de la Ley de bases de régimen local.
El tema empezó a sentarse en con una sentencia del Tribunal Supremo del 2000 otra del 2004 relativa a un Ayuntamiento de Madrid Cobeña en concreto.
Entre medias y desde mil novecientos setenta y siete surgió el tema de la memoria vinculante que ya se ha tratado aquí con gran acierto. A ver cuantos ayuntamientos publican la memoria vinculante o justificativa de su planeamiento. Y ahí la nulidad sí que es intachable e irreprochable.
Luego aparecen leyes como la de Castilla y León en la que tienen la ocurrencia de que sea la comunidad Autónoma la que publique las normativas urbanística que precisamente en relación al artículo 72 de la Ley de bases tiene carácter de ordenanza y la pregunta es cómo se respeta ahí el principio de autonomía municipal. Lo llamativo es que nadie haya recurrido esa ley por inconstitucional y que ningún tribunal o juzgado haya elevado precisamente una sugerencia en relación al asunto.
Y finalmente la maravilla de las maravillas que surge de sentencias reiteradas del Tribunal Supremo sobre el deber de publicar todo el contenido normativo más allá del articulado de las normas urbanísticas. Esa cuestión prácticamente no la respeta ningún ayuntamiento de España y voy a citar uno Madrid para empezar. En Madrid es muy destacado el asunto de las cuales 343 viviendas del plan de las cocheras de Cuatro caminos tumbadas por la desidia de los funcionarios que no quisieron publicar una ficha modificada con lo cual esas 443 familias llevan 10 años apoquinando con la incompetencia de la administración. Inulidad cantada por medio al menos en dos ocasiones.
Es decir no siempre son los políticos los que causan problemas ni generan corrupción.
Pues yo no creo que deje en un mar de dudas ni a las CCAA ni a los Aytos. Mas bien todo lo contrario: hagamos lo que nos venga en gana y ya si eso, cuando una sentencia nos quite la razón lo edificado edificado queda. Yo diría que es una sentencia «edificante» je je.
Y otra consideración a estos efectos: sin negar la evidencia que la obra urbanizadora es una actuación o conjunto de actuaciones materiales, también las mismas cuentan con un acto jurídico que les sirve de fundamento: la resolución aprobatoria de su proyecto de urbanización. Y ese acto devino firme, de forma que la intangibilidad de lo ejecutado encontraría su causa, artículo 73 LJCA mediante, en la irrecurribilidad de aquél.
Tal vez por esa vía la conclusión alcanzada por el TS sería la misma, sin necesidad de tanto contorsionismo.
Como siempre, gracias, José Ramón.
La sentencia equipara las actuaciones materiales llevadas a cabo en ejecución del plan anulado a actos administrativos consentidos y firmes (cuya validez puede mantenerse conforme a lo previsto en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción).
Lo que yo no entiendo es la necesidad de hacer esa equiparación pues lo ejecutado tendrá necesariamente amparo en la existencia de actos administrativos firmes y consentidos (autorizaciones, licencias) a los que se le puede aplicar el citado artículo 73 de la LJCA.
Decía Pessoa que todos los hombres somos excepciones a una regla que no existe. La doctrina que establece la sentencia se le parece mucho. A la cuestión planteada viene a responder: puede ser…siempre que….siempre que…y además que… Pero este auténtico galimatias: ¿qué tipo de regla es?; ¿cómo puede seguirse y aplicarse si está repleta de condicionamientos, relatividad y subjetivismo?; ¿dónde queda esa seguridad jurídica a la que se encomienda e implora. A mí, por quitar seriedad al tema y aportarle unas gotas de humor, me ha traído a la memoria el surrealista diálogo sobre la parte contratante que el genial Groucho Marx nos dejó en su divertidísima «Una noche en la ópera» (https://youtu.be/uaeLtGvLxF0). Solo por eso y por el finísimo y atinado análisis de Sevach, ha valido la pena.
totalmente de acuerdo, no aclara nada. Explica las consecuencias de los actos firmes cuando la disposición de la que emanan se declara nula para luego decir que no es un acto sino una actuación material, y finalizar «imposibilite a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido o resulten dichas medidas excepcionalmente costosas social y económicamente, siempre que no exista la posibilidad material ni jurídica de elegir otra alternativa distinta de la existente desde la perspectiva medioambiental y concurran especiales razones de interés público que justifiquen la actividad planificadora». O sea, una indeterminación jurídica en toda regla, como de costosas serán social o económicamente, hay un límite mínimo, las especiales razones de interés público las dicta la misma Admón que incumple?? quien determina que no hay otra forma de arreglar el entuerto, fácil el propio TS en otra sentencia futura. Luego que si la justicia va lenta por falta de medios.
Completamente de acuerdo con el último comentario. La función nomofiláctica del Tribunal Supremo debiera dar luz a las cuestiones suscitadas y ser un faro que otorgara seguridad jurídica para todos los implicados: Administraciones, interesados, Tribunales, etc… Con esta sentencia se consigue todo lo contrario, y serán necesarias más sentencias para clarificar el entuerto que nos ha dejado esta sentencia, pues deja en el aire como debe actuarse en supuestos similares. En definitiva, deberemos esperar a futuras sentencias para que se fije una doctrina jurisprudencial más clara y atinada que proporcione mayor seguridad jurídica.