La inmunidad de la ejecución forzosa ante las ilegalidades del acto originario

Es conocida la secuencia de restablecimiento de la legalidad urbanística. Primero, se declara la ilegalidad de las obras. Después, se ordena la demolición o restablecimiento de la legalidad. Y finalmente, si no se cumple con tal demolición voluntariamente, se dispone la ejecución subsidiaria por el Ayuntamiento a cargo del obligado.

  Es en esta última fase, cuando el letrado intenta utilizar el último cartucho. Se percata de que la orden de demolición precedente es nula de pleno derecho y al tiempo de impugnar la orden de ejecución sustitutoria aduce que no cabe oponer la firmeza del acto precedente – orden de demolición- por el grave vicio de nulidad.

En este planteamiento se resuelve por el Tribunal Supremo la siguiente cuestión casacional:”determinar si, siendo firme en vía administrativa la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que ordenaba la demolición de lo construido, cabe alegar la prescripción/caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla”. Veamos la interesante advertencia para aviso de navegantes de lo contencioso-administrativo.

Así, la reciente sentencia de la sala tercera de 24 de junio de 2025 (rec.1256/2023) se ve obligada a recordar algo muy importante que se olvida por algunos juristas que se quedaron con la cantinela de que la nulidad de pleno derecho equivale a la inexistencia del acto y puede invocarse la misma directamente para expulsar de la legalidad todos los actos que son su consecuencia. Pues no, digámoslo claro, un acto nulo de pleno derecho que sea firme, puede ser ineficaz solamente si se solicita y obtiene la declaración formal de nulidad por el procedimiento de revisión de oficio (es erróneo el binomio nulidad de pleno derecho-falta de firmeza, pues los actos nulos de pleno derecho puede ser firmes si no se recurren, y esta calificación solo puede borrarse por la revisión de oficio, ojo). Escuchemos la estupenda explicación didáctica de la sentencia:

Primero aclara que la imprescriptibilidad de la nulidad radical no supone que sean ineficaces los actos nulos si no se sigue el procedimiento de revisión de oficio:

Una cosa es la imprescriptibilidad de la acción para declarar la nulidad de pleno derecho frente a la que no cabe oponer, ciertamente, la firmeza de los actos administrativos, y así se consagra en el art. 106 de la Ley 39/2015 -que regula, precisamente, el procedimiento de revisión de actos firmesnulos de pleno derecho-, y otra bien distinta que para declararla deban seguirse, en todo caso, los cauces procedimentales previstos específicamente en el ordenamiento jurídico con sus plazos correspondientes, esto es, los recursos administrativos, ordinarios o extraordinarios, y el procedimiento de revisión de oficio de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, también a disposición de los interesados.

A continuación, aplica ese criterio en el ámbito de la ejecutoriedad inherente a la autotutela:

Se trata, en definitiva, de la incidencia de la autotutela -que deriva del principio de eficacia consagrado en el art. 103 CE-, en la invalidez de los actos administrativos, de forma que, aunque la acción de nulidad se pueda ejercitar «en cualquier momento» y la Administración pueda también declararla de oficio «en cualquier momento», tal y como se refleja en el art. 106 ya citado -con los límites que impone el art. 110 de dicha norma-, ello no elimina la carga de los particulares de impugnar los actos administrativos, que son inmediatamente ejecutivos ( arts. 38, 39 y 98 de la Ley 39/2015), aunque sean inválidos e, incluso, nulos de pleno derecho, por los cauces procedimentales establecidos, bien los recursos administrativos, bien la acción revisora de actos firmes del art. 106 de la Ley 39/2015.

En virtud del principio de autotutela, la nulidad de pleno derecho del acto administrativo no afecta a su eficacia y consiguiente ejecutividad, y ello significa que el pa

rticular afectado por el acto nulo de pleno derecho debe reaccionar frente al mismo si no quiere soportar sus efectos.

Por tanto, si se dicta un acto administrativo, que constituye un título ejecutivo ( art. 97 Ley 39/2015), su posible nulidad de pleno derecho deberá articularse a través de los recursos ordinarios de los que sea susceptible y, en el supuesto de que éstos no sean interpuestos y el acto gane firmeza, a través del procedimiento de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, pero en otrocaso, el acto, aun inválido, incluso nulo de pleno derecho, seguirá siendo eficaz por no haber sido combatido y, consiguientemente, será susceptible de ser ejecutado forzosamente ( art. 99 Ley 39/2015). Por ello, si no se ejercita la acción prevista en el art. 106, la impugnación de los actos de ejecución debe respetar su presunción de validez, ejecutividad y ejecutoriedad, y ceñirse, por tanto, a los motivos autónomos de validez del acto de ejecución. El acto de ejecución está subordinado a la validez y pervivencia del acto anterior del que constituye simple aplicación, ello quiere decir que, si esa validez y permanencia no ha sido cuestionada en debida forma, bien a través de los recursos ordinarios bien mediante el procedimiento de revisión de oficio, el acto de ejecución sólo será recurrible en cuanto la ejecución en sí misma, y no el acto del que hace aplicación, infrinja el ordenamiento jurídico.

Asi, concluye fijando la siguiente doctrina casacional :

Una vez firme una resolución administrativa restrictiva de derechos, como pueda ser una orden de restauración de la legalidad urbanística, frente a los ulteriores actos de ejecución y consecuentes requerimientos que se notifiquen a los interesados de cara a su cumplimiento, no cabe ya cuestionar la legalidad de dicho acto originario, únicamente los aspectos propios de la propia ejecución; y, por tanto, siendo firme la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, no puede oponerse la prescripción y/o caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla».

O sea, nada de atajos. Los actos nulos de pleno derecho firmes gozan de buena salud hasta que la propia Administración declare su revisión de oficio a solicitud de la parte (“en cualquier momento”) o por la jurisdicción contencioso-administrativa si estimarse el recurso frente a la denegación de la revisión de oficio.

P.D. Al hilo de comentar esta sentencia, el infatigable Diego Gómez, nos da noticia en su estupendo blog, de la posición más que razonada del profesor Manuel Rebollo Puig, favorable a la impugnación indirecta de los actos de ejecución si se amparan en actos nulos de pleno derecho (en línea con la posibilidad de impugnación indirecta de convocatorias competitivas por adolecer de vicios de nulidad radical).